Francis Fukuyama sur le monde en 2025
Dans un tour d'horizon, Yascha et Frank discutent de la chute d'Assad, de la montée en puissance de la Chine, de la crise en Europe et de ce qui attend les États-Unis sous Trump.
Dans les mois à venir, j'espère publier ici au moins un article et une interview par semaine.
En anglais, j'ai déjà plus de 60 000 abonnés. En français, je débute tout juste. Pourriez-vous m'aider à faire connaître cette nouvelle publication en la partageant aujourd'hui avec trois amis ou connaissances ? Je vous en suis très reconnaissant.
Yascha
Francis Fukuyama est politologue, auteur et Olivier Nomellini Senior Fellow au Freeman Spogli Institute for International Studies de l'université de Stanford. Parmi les ouvrages importants de Fukuyama, citons Le début de l'histoire - Des origines de la politique à nos jours. Son dernier livre est Libéralisme - Vents contraires. Il est également l'auteur de la chronique « Frankly Fukuyama », reprise de American Purpose, rubrique du magazine Persuasion. Il est membre du comité consultatif de Persuasion.
Dans la conversation de cette semaine, Yascha et Frank abordent plusieurs sujets : les plans erronés d'Elon Musk et de Vivek Ramaswamy pour réformer la bureaucratie fédérale (et comment la réformer réellement), les raisons pour lesquelles les crises en France et en Allemagne sont de mauvais augure pour l'Europe, ainsi que ce que la réaction du public à l'assassinat de Brian Thompson révèle sur les soins de santé en Amérique.
Ce qui suit est une traduction abrégée d'une interview enregistrée pour mon podcast, « The Good Fight ».
Yascha Mounk : L'une des choses les plus évidentes en politique, c'est que de grandes surprises sont inévitables, même si elles sont difficiles à anticiper. Depuis notre dernière conversation, quelques heures après l'élection, l'une des plus grandes surprises a été l'effondrement du gouvernement de Bachar el-Assad en Syrie. Évidemment, je suis extrêmement heureux qu'il ait dû fuir, la queue entre les jambes, vers la Russie, et que son régime brutal et répressif ait pris fin. Cependant, comme beaucoup d'autres, j'ai du mal à comprendre ce que le nouveau gouvernement signifiera pour la Syrie. J'espère qu'il apportera des améliorations d'une manière ou d'une autre, mais je suis aussi très conscient des risques réels que cela pourrait engendrer, tant pour la Syrie elle-même que pour l'ensemble de la région.
Comment expliquez-vous cet effondrement soudain et rapide du régime Assad après des années de guerre civile longue et dévastatrice ? Et que pensez-vous de l'avenir de la Syrie ?
Francis Fukuyama : Anne Applebaum a écrit sur ce sujet peu après l'effondrement, et je pense qu'elle avait essentiellement raison : ces régimes autoritaires sont beaucoup plus fragiles qu'ils ne le paraissent pendant les mois et les années où ils semblent maintenir une stabilité apparente. La raison en est qu'ils sont fondamentalement illégitimes et qu'ils gouvernent principalement par la force. Dans le cas d'Assad, il y avait une minorité alaouite, à laquelle appartenait la famille Assad, qui dominait le pays. Le reste de la société ne les aimait pas — ils les détestaient même — mais ils contrôlaient l'appareil de sécurité, ce qui leur a permis de se maintenir au pouvoir pendant plus de 40 ans. Cependant, lorsque des fissures ont commencé à apparaître au sein de la communauté alaouite, je pense que ce fut le début de la fin. Il a récemment été révélé qu'Assad avait réussi à faire sortir du pays 250 millions de dollars au cours des deux dernières années, en les envoyant à Moscou pour l'usage privé de sa famille. C'était donc un régime corrompu jusqu'à la moelle, qui ne distribuait même pas de bénéfices à sa propre base, la minorité alaouite. Ainsi, lorsque les soutiens extérieurs — la Russie, le Hezbollah et l'Iran — ont été affaiblis, le régime s'est effondré. Je pense que quelque chose de très similaire pourrait se produire au Venezuela, en Russie, au Nicaragua et dans de nombreuses autres dictatures, qui sont également méprisées par leur propre peuple.
Mounk : Il y a évidemment un paradoxe fondamental dans les dictatures : bien que le pouvoir y soit extrêmement concentré, il semble que cela les rende presque indestructibles. Et pourtant, l'histoire montre que ces régimes ne sont pas aussi stables qu'ils en ont l'air. Ils connaissent souvent des bouleversements et des changements, certains menant simplement à ce qu'une autre faction prenne le dessus, et qu'un autre dictateur prenne la relève. C'est ce que nous avons vu en Égypte, où le général El-Sisi a fini par rétablir un régime très semblable à celui de Moubarak. Bien entendu, de nombreuses démocraties sont issues de dictatures. Par définition, chaque démocratie a émergé d'un pays qui, à un moment donné, a été soumis à un régime autocratique. Très peu de gens, en 1985 ou 1986, auraient pensé qu'à la fin de la décennie, l'Union soviétique elle-même serait au bord de l'effondrement, et que de nombreux États satellites en Europe de l'Est se tourneraient rapidement vers des élections libres.
Avant de revenir sur l'avenir de la Syrie, qu'en est-il de l'interprétation d'un pays comme la Chine ? J'ai l'impression qu'aux années 90 et 2000, beaucoup étaient naïfs en ce qui concerne la croissance économique, le commerce, et la question de savoir si cela pourrait mener à une démocratie de type occidental en Chine. Je ne me souviens pas que vous ayez évoqué cela précisément, mais il est clair que cette hypothèse s'est avérée fausse. Aujourd'hui, je me demande si nous ne surestimons pas la stabilité du régime en pensant qu'il est inimaginable que le Parti communiste chinois (PCC) disparaisse un jour. Je pense que, finalement, il est très difficile de prédire l'avenir dans tous ces cas.
Dans quelle mesure une dictature institutionnalisée offre-t-elle plus de stabilité qu'une dictature personnaliste, comme celle de la Syrie ou de la Russie ?
Fukuyama : C'est un point très important, l'institutionnalisation. L'un des problèmes, je pense, de la science politique américaine est qu'elle n'a pas fait de distinction adéquate entre les différents types de dictature. Et cette distinction repose vraiment sur l'institutionnalisation. Dans le cas de la Chine, la situation est en train de changer. Avant l'ascension de Xi Jinping, j'aurais dit que l'une des bonnes caractéristiques de la dictature chinoise était justement son degré d'institutionnalisation. Le Parti communiste chinois compte 90 millions de membres, il est très bien organisé. Son système de recrutement et de promotion est moderne et très méritocratique. De très bons éléments sont nommés à des postes clés au sein du gouvernement.
Ce qui se passe sous Xi, c'est un retour à une forme de dictature moins institutionnalisée. C'est l'une des conséquences de la suppression de la limite de 10 ans pour la durée de son mandat. Ce changement est très significatif, car cette limite de mandat était en fait un signe d'institutionnalisation. Je ne me souviens pas d'une seule autre dictature qui ait imposé une telle limite. Le gouvernement chinois a été complètement renouvelé à deux reprises après le départ de Deng Xiaoping, mais Xi a mis fin à cette pratique et concentré le pouvoir entre ses mains. Les Anglais avaient cette idée du roi et du conseil, selon laquelle le roi ne pouvait pas prendre de décisions seul, mais devait consulter un cercle de nobles qui approuvaient la décision avant de la mettre en œuvre. C'était un peu l'ancien système chinois. Il existait un comité permanent du Politburo, composé de sept membres. Mais ces membres étaient tous très haut placés et expérimentés, et il fallait obtenir un consensus parmi eux avant de prendre une décision. Ce que Xi a fait, c'est personnaliser le pouvoir et faire en sorte que tout tourne autour de lui. Ainsi, personne au sein de ce comité permanent n'a la stature nécessaire pour se lever et dire : « Tu sais, Jinping, je pense que tu as tort sur ce point. Peut-être devrions-nous essayer une autre politique ». Et c'est d'ailleurs ce qui a posé problème avec la politique du Zero COVID, qui était clairement le projet favori de Xi. Je pense donc que le régime chinois est aujourd'hui plus vulnérable qu'il ne l'était auparavant.
Mais j'ai toujours eu du mal à imaginer une véritable démocratisation de la Chine avec des élections multipartites, libres et équitables. Aujourd'hui, je peux envisager une Chine libérale à l'avenir. Et je pense que c'est ce que la plupart de mes amis chinois espéraient en 2013. Mais l'idée qu'un parti d'opposition puisse se présenter contre le Parti communiste et remporter des élections, comme cela s'est produit à Taïwan, me semble très difficile à envisager, en raison de l'institutionnalisation solide du Parti à tous les niveaux du gouvernement. Ce que j'espère pour la Chine, ce n'est donc pas l'effondrement de la dictature, mais plutôt un retour à un chemin de libéralisation, comme celui qu'on a cru voir dans les années 80 et 90.
Mounk : Nous constatons actuellement une faiblesse politique très frappante au cœur de l'Europe. La France et l'Allemagne traversent toutes deux des crises politiques profondes. En France, Emmanuel Macron est sérieusement affaibli. La composition de l'Assemblée nationale rend très difficile le maintien d'un gouvernement fonctionnel. En Allemagne, le gouvernement a récemment subi un vote de défiance, qu'il a perdu. Il n'a jamais été véritablement fonctionnel, est devenu profondément impopulaire et s'est finalement effondré sous le poids de ses propres contradictions. De nouvelles élections sont prévues, je crois, pour février 2025. Cependant, il me semble que la crise politique est plus grave en France. Il apparaît que le modèle économique français est moins menacé que celui de l'Allemagne.
La crise du modèle social français n'est ni aussi aiguë ni aussi profonde, même si certaines réformes sont clairement nécessaires pour équilibrer les finances publiques. En revanche, il semble qu'en Allemagne, la situation soit un peu l'inverse : la crise politique pourrait être résolue, mais le modèle politique et économique allemand traverse une crise beaucoup plus grave que celui de la France. L'Allemagne, comme l'a souligné Konstanze Stelzenmüller, a depuis longtemps externalisé ses besoins de sécurité vers les États-Unis, ses besoins énergétiques vers la Russie et ses marchés d'exportation vers la Chine. Or, ces éléments sont aujourd'hui gravement menacés. Donald Trump ne sera pas tendre avec un État allemand qui reste incapable d'assurer la sécurité européenne et qui continue de consacrer une part dérisoire de son budget à l'armée. De plus, la dépendance continue de l'Allemagne au gaz bon marché russe a été brutalement interrompue, ce qui a entraîné un coût très élevé pour l'industrie allemande, déjà entrée en récession. Et, bien sûr, la Chine a développé des voitures électriques bien plus modernes et performantes que celles produites en Allemagne. Ce n'est pas seulement que Mercedes, BMW et Volkswagen ne peuvent plus vendre autant de voitures en Chine qu'auparavant. Désormais, les constructeurs automobiles chinois sont en concurrence directe avec eux sur de nombreux marchés internationaux. Il y a donc une double menace pour les revenus des constructeurs automobiles allemands.
Comment percevez-vous la crise en France et en Allemagne ? Que signifie pour l'avenir de l'Europe et de l'Union européenne le fait que les deux pays, qui en constituent le cœur, soient simultanément confrontés à de tels bouleversements ?
Fukuyama : La réponse est simple : c'est grave. Il s'agit d'une véritable crise politique pour l'UE dans son ensemble. Mais prenons les choses dans l'ordre. Si nous commençons par l'économie allemande, je pense que vous avez raison. En fait, je reste un peu perplexe face au fait que l'UE n'ait pas imposé des droits de douane beaucoup plus élevés sur les véhicules électriques (VE) chinois, comme l'ont fait les États-Unis. Je crois que Biden lui-même a porté ces droits à 100 %, fermant ainsi le marché américain aux produits chinois. Janet Yellen l'a d'ailleurs expliqué lors de sa dernière visite à Pékin : l'avantage comparatif profite à tout le monde, mais il cesse de l'être lorsque des bouleversements sociaux surviennent à la suite de la destruction d'une industrie centrale. Et c'est sans doute ce qui s'est passé après l'entrée de la Chine dans l'OMC dans les années 2000. Si les décideurs américains n'avaient pas accueilli cette évolution à bras ouverts, mais avaient plutôt essayé de la ralentir (car on ne peut pas l'arrêter), cela aurait donné à l'industrie américaine une chance de s'adapter. On aurait pu ainsi protéger les moyens de subsistance de nombreux travailleurs qui votent aujourd'hui pour Donald Trump, et peut-être éviter cette réaction populiste.
Malheureusement, face à la crise économique, Pékin a choisi de ne pas se tourner vers la consommation intérieure et la demande des consommateurs, mais de doubler sa capacité de production à l'exportation. C'est ainsi que nous nous retrouvons avec une surabondance de véhicules électriques chinois, et nous ne pouvons pas les laisser s'en sortir sans conséquences. Si j'étais un homme politique allemand, à court terme, je protégerais fermement l'industrie automobile allemande pour éviter ce qui s'est produit aux États-Unis au début des années 2000. Mais à ce stade, cette industrie a besoin d'un répit. À long terme, si elle ne s'adapte pas radicalement au nouvel environnement technologique, cela ne fera que retarder un déclin qui, à mon avis, sera probablement inévitable. Il est donc crucial de préserver la stabilité sociale du pays dans l'intervalle.
Si j'ai bien compris, le véritable problème réside dans la haute technologie, plus précisément dans l'aspect logiciel des véhicules électriques. Les Allemands n'ont pas réussi à maîtriser cet aspect. Volkswagen vient de licencier le responsable de ce projet, car il n'a pas réussi à rattraper la Chine ou Tesla. L'entreprise a désespérément besoin de le faire, et donc elle a besoin d'un peu d'air pour y parvenir.
Mounk : L'une des choses les plus frappantes que j'ai découvertes récemment est que la dernière grande entreprise technologique fondée en Allemagne l'a été le 1er avril 1972. Il s'agit de SAP, ce qui en dit long sur l'état de l'industrie technologique dans ce pays.
Fukuyama : Oui, et il y a beaucoup de raisons à cela, à la fois politiques et culturelles. L'Europe est trop réglementée. Il est difficile d'être entrepreneur ici, et culturellement, il n'y a pas le même respect pour la prise de risque qu'aux États-Unis. Le rapport de Mario Draghi a identifié de nombreux problèmes à cet égard. Mais la vraie question politique est de savoir si quelqu'un pourra agir en conséquence pour résoudre ces défis.
Mounk : J'ai beaucoup réfléchi à l'Allemagne ces derniers temps, et j'ai d'ailleurs publié un article sur mon Substack intitulé « Le modèle allemand est en train d'échouer ». J'ai aussi lu l'autobiographie d'Angela Merkel, qui est frappante à bien des égards. Je pense qu'elle est une personne exceptionnelle. Elle est généralement beaucoup plus intelligente et obstinée que ce que l'on pense d'elle. En même temps, elle a cette modestie et cette authenticité qui la distinguent. L'une des choses que les journalistes ont souvent dite à son sujet est que son prédécesseur, Gerhard Schröder, était impressionné par les PDG allemands et voulait toujours être parmi eux. Angela Merkel, elle, n'a jamais eu besoin de leur approbation. Je trouve que passer de 35 ans et d’un emploi de scientifique dans l’Allemagne communiste à chancelière 16 ans plus tard est une histoire phénoménale.
Et pourtant, malgré ces qualités, j'ai aussi l'impression qu'elle a fait des erreurs fondamentales dans ses choix pendant ses 16 ans de mandat. Par exemple, ses décisions pendant la crise des réfugiés, bien que bien intentionnées, se sont révélées beaucoup plus complexes et, à certains égards, autodestructrices que ce qu'on croyait à l’époque. Elle n’a pas compris que le "congé de l'histoire" de l’Allemagne touchait à sa fin et que le moment était venu d’investir dans l’armée. Elle a eu tort de sortir du nucléaire, ce qui a non seulement renforcé la dépendance de l’Allemagne au charbon polonais au départ, mais aussi au gaz russe par la suite. Enfin, je pense qu'elle a mal évalué comment répondre aux défis posés par Poutine et, d’une manière différente, par la Chine.
Vous parliez de la défense du modèle social allemand. Merkel a défendu l’idée que les affaires avec la Russie (notamment concernant le gaz) et la Chine (en matière d’exportations) étaient nécessaires pour préserver l’industrie allemande, invoquant la notion de realpolitik. Elle disait : « J’aimerais parler à des gens gentils qui respectent les droits de l’homme, mais en tant qu'homme d'État, il faut parfois négocier avec des gens moins recommandables. Et c’est ce que j’ai fait avec Xi Jinping, dans l’intérêt de l’emploi et de l’industrie allemande. » On peut débattre de la validité morale de cette approche, mais elle est sans doute raisonnable. Les hommes d'État doivent souvent dialoguer avec des figures peu recommandables et négocier avec elles. La question de savoir dans quelle mesure la politique étrangère doit être guidée par des valeurs est complexe.
Cependant, ce qui m’a frappé, c’est qu’elle n’a pas semblé comprendre que cette stratégie n'était plus dans l’intérêt économique de l’Allemagne. L’approfondissement des relations commerciales avec la Chine, qui a continué sous son mandat – jusqu’au dernier moment, lorsqu'elle a soutenu le partenariat commercial UE-Chine en 2021 – constitue désormais une menace sérieuse pour l’emploi en Allemagne. Et il est frappant qu'elle ne semble pas en avoir tenu compte.
Fukuyama : Cela témoigne de la rigidité de ce type de décision politique. Le libre-échange est devenu une sorte d'idéologie, qui privilégie l'efficacité économique au détriment d'autres objectifs sociaux. Aujourd'hui, nous commençons à réévaluer cette approche. La stabilité sociale est essentielle, mais comme vous l'avez mentionné, il existe différentes façons d'y parvenir. Dans le passé, la croissance d'une grande économie d'exportation semblait protéger le modèle social allemand, mais cette dépendance vous a rendu vulnérable à des changements externes que vous ne pouviez pas maîtriser. Aujourd'hui, cela devient un fardeau lourd à porter. Chaque pays réorganise ses priorités. Je suis surpris que l'Allemagne n'ait pas agi plus rapidement pour se protéger de la Chine, après avoir pris conscience que c'était fondamentalement une erreur stratégique.
Concernant la France, j'ai beaucoup de mal à voir comment on pourrait éviter que le Rassemblement national n'accède au pouvoir. Je pensais qu'il prendrait le pouvoir après les élections anticipées de l'été dernier, mais il a réussi à se maintenir, à repousser cette échéance. Je pense que beaucoup dépend de ce que Marine Le Pen fera si elle accède au pouvoir. Va-t-elle suivre la voie de Viktor Orbán, ou celle de Giorgia Meloni ? C’est très difficile à prédire. Beaucoup de mes amis italiens ne sont pas enthousiastes à l’idée de Meloni, en raison de ses positions très conservatrices sur des sujets comme l’immigration ou les droits LGBTQ. Mais d'un autre côté, elle a su se montrer flexible sur des questions cruciales comme l'OTAN et le soutien à l'Ukraine. À ce stade, il est difficile de savoir comment Marine Le Pen se comportera une fois au pouvoir. Et cela constitue la grande question, non seulement pour la France, mais aussi pour l'Europe dans son ensemble. C'est une sorte de tragédie, car je pense que Macron faisait les bonnes choses : réformes des retraites, réformes fiscales, réformes nécessaires. Le problème, c'est que le peuple français ne voulait pas qu'elles soient réalisées de cette manière.
Il se pourrait que la France et l'Allemagne soient confrontées à une situation où la seule façon de résoudre les problèmes du modèle économique ou politique soit de commencer par aggraver la situation. Les deux pays européens les plus performants aujourd'hui sont l'Espagne et la Grèce. Si l'on remonte de dix ans, ces pays étaient considérés comme des catastrophes économiques. Mais c'est précisément parce qu'ils étaient perçus comme des désastres qu'ils ont été contraints de réformer leur politique d'une manière qu'ils n’auraient pas pu envisager auparavant. Peut-être que ce mécanisme est en train de se mettre en place en France et en Allemagne, car je pense que les populations de ces pays ne se sont pas encore pleinement réveillées face à la nouvelle réalité. En Allemagne, ce qui me préoccupe le plus, c'est la crise de sécurité. Si l'Ukraine s'effondre, la Russie pourrait se retrouver dans une position dominante et sûre d’elle-même. Je ne pense pas que l'Allemagne ait pleinement compris que la Zeitenwende (le tournant historique) est réellement nécessaire. Ce type de pacifisme hérité de l’expérience de la Seconde Guerre mondiale appartient à une autre époque. Je pense que le Japon l’a compris dans une bien plus large mesure que l’Allemagne, et il a investi massivement dans la modernisation de ses capacités de défense. Nous verrons bien ce qui se passera.
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Mounk : Ces derniers jours, j'ai écrit sur le débat autour des soins de santé, particulièrement en réaction au meurtre de Brian Thompson et aux discussions qui ont suivi. Ce que je trouve frappant, c'est la façon dont les Américains en parlent. D'une part, l'expérience la plus frustrante que j'ai eue avec la bureaucratie aux États-Unis a été, de loin, celle de l'assurance maladie. Heureusement, j'ai toujours eu une bonne couverture, et je n'ai jamais eu de problèmes de santé majeurs. Et, même si ce n'est peut-être pas le cas en tant qu'étudiant diplômé, j'avais assez de moyens pour couvrir des factures inattendues de mille ou deux mille dollars. Cependant, rien n'est plus frustrant que de ne pas savoir à l'avance combien vous allez devoir payer pour une procédure mineure, ou de ne pas être sûr que tel ou tel médecin fait vraiment partie du réseau, ou que telle procédure sera bien couverte.
Je me souviens de l'été dernier, quand je me suis fait enlever une dent de sagesse. Le cabinet du médecin m'a donné une estimation précise du coût des procédures, ce qui était raisonnable. Mais le jour même, le chirurgien a ajouté une intervention supplémentaire, "recommandée" pour éviter des complications futures. Le problème, c'est que cette intervention n'était pas couverte par mon assurance, et cela allait me coûter mille dollars de plus. Heureusement, mon oncle, qui est dentiste, m'a conseillé de refuser cette intervention, car elle n'était pas nécessaire. Cela montre un aspect inacceptable du système américain, surtout quand on pense à ceux qui risquent de ne pas pouvoir payer leur loyer si elles prennent une mauvaise décision ou si elles comprennent mal quelque chose dans ce système.
En même temps, il y a une réalité que les Américains semblent souvent ignorer : ce système génère de nombreux "gagnants". Le plus évident, ce sont les médecins et les infirmières. Les médecins aux États-Unis gagnent en moyenne trois fois plus que leurs homologues dans des pays comme l'Allemagne ou la France. Leur valeur nette est environ cinq fois plus élevée, même après avoir payé les frais exorbitants de l'école de médecine. Et les infirmières diplômées aux États-Unis gagnent plus d'argent que les médecins dans de nombreux autres pays européens comme l'Italie ou la France. Au fond, il y a un problème de base : si je vais chez le coiffeur, je paye pour un certain temps de service. Il en va de même pour les médecins, non ? Si un médecin gagne 500 000 dollars par an, mais que je n'ai besoin que d'une heure de son temps, alors que je gagne seulement 30 ou 40 000 dollars, comment ce système peut-il fonctionner ? C'est un problème fondamental.
Une autre chose que je constate, c'est que beaucoup de mes amis américains refusent de voir à quel point la qualité des soins qu'ils reçoivent est élevée. Quand je vivais en Grande-Bretagne, c'était pratiquement impossible de consulter un médecin pour des choses simples. Si vous aviez la grippe, vous ne verrez pas de médecin tant que vous n’étiez pas gravement malade, voire hospitalisé pour une pneumonie. Mes amies qui ont eu des enfants au Royaume-Uni ont souvent eu des difficultés à obtenir des soins prénataux dans des délais raisonnables. En Allemagne, quand j'étais enfant, il était normal de passer trois, quatre ou cinq heures à attendre dans une salle d'attente chez le médecin.
Le problème du système de santé américain, c'est qu'il est profondément irrationnel. Il est frustrant, et il comporte des gagnants qui reçoivent des soins de qualité et de gros salaires. Réformer ce système signifie nécessairement s'attaquer à ces gagnants. Et cela, bien sûr, est extrêmement difficile à faire. Je ne m'y oppose pas ; je plaide en faveur d'une réforme. Mais si l'on croit qu'en adoptant un système à la NHS, comme en Grande-Bretagne, tout le monde sera heureux, ou que l’on peut résoudre le problème en éliminant les bénéfices des compagnies d'assurance (qui ne représentent que quelques dollars par personne et par an), plutôt qu’en abordant les salaires des médecins, des infirmières, des résidents, et tous les autres acteurs impliqués, je pense qu’on ne prend tout simplement pas le problème au sérieux. Fin de la diatribe.
Fukuyama : Oui, il y a d'autres aspects à considérer. Je suis frappé de voir à quel point les discussions sur le meurtre de Brian Thompson et les réactions actuelles sont mal informées. Dans le cadre de l'Obamacare, on a clairement démontré que de nombreuses dépenses administratives dans l'assurance maladie privée sont le résultat des efforts des compagnies d'assurance pour exclure certains patients, en jouant sur des critères comme les conditions préexistantes, etc. C'est un peu comme un problème d'action collective. Si vous obligiez tout le monde à souscrire une assurance, et que vous supprimiez les exclusions liées aux conditions préexistantes, cela ferait augmenter les coûts pour tous, mais environ 30 % des coûts administratifs des compagnies d'assurance sont dus à cette course incessante pour exclure certaines personnes. Si tout le monde était couvert, ces coûts disparaitraient. Cela ne rendrait pas l'assurance abordable pour tous, mais cela éliminerait une irrationalité majeure du système.
Quoi qu'il en soit, c'est un problème extrêmement complexe. Parmi les gagnants du système américain, il y a ceux qui bénéficient d'une bonne couverture, et qui ne veulent pas la voir disparaître. Ils ne veulent pas se retrouver à devoir attendre des heures dans le cabinet d'un médecin, comme vous l'avez décrit. C'est l'un des coûts que vous devrez assumer si vous optez pour un système de soins à payeur unique, ou un système plus proche de ceux en place en Europe. La transition vers un tel système pourrait bien être accompagnée de coûts sociaux que beaucoup ne réalisent pas encore.
Cette transcription est le fruit de mes efforts pour faire connaître ma réflexion aux francophones intéressés par mon point de vue et les sujets que j’aborde. Merci de soutenir ma mission en partageant mon travail !
Mounk : Je veux m'assurer que nous parlons de l'événement principal, pour ainsi dire, qui est le retour imminent de Donald Trump à la Maison Blanche. Nous nous sommes entretenus la dernière fois dans les heures qui ont suivi la victoire de Trump. Depuis, son équipe a pris forme. Nous avons vu Elon Musk et Vivek Ramaswamy prendre la tête du DOGE (Département de l'efficacité gouvernementale). Ce département n’a pas vraiment de pouvoirs officiels, mais il semble se préparer à jouer un rôle très influent dans une administration Trump.
Comment voyez-vous ces efforts en particulier ? Il est clair que certaines parties de l'État américain sont excessivement réglementées. Dans votre lettre à Elon Musk, vous insistez sur le fait qu’il y a tellement de restrictions sur la manière dont les bureaucrates fédéraux peuvent agir — qu’ils prennent des décisions, achètent des choses, etc. — qu’il est nécessaire de les réformer. En même temps, vous avez exprimé vos inquiétudes sur la manière dont le DOGE, et plus largement l’administration Trump, pourrait affaiblir des parties importantes de l'État administratif qui sont en fait cruciales pour le bon fonctionnement de l’Amérique. Où voyez-vous les opportunités, et où en voyez-vous les risques ?
Fukuyama : Eh bien, cela va prendre du temps pour en parler, car mes craintes les plus profondes concernant une administration Trump semblent se réaliser sous la forme de ce que nous voyons avec Elon Musk et Vivek Ramaswamy à la tête du DOGE.
Je pense que la bureaucratie américaine a un besoin urgent de réforme. Elle est dysfonctionnelle à bien des égards, et il est évident qu'il existe des domaines où la bureaucratie est trop rigide, trop lente, trop obsolète. Cependant, Musk et Ramaswamy semblent partager une croyance conservatrice selon laquelle le problème central serait que les bureaucrates agissent indépendamment, avec une sorte d’agenda libéral incontrôlable, et qu’il faudrait un grand ménage en licenciant massivement et en fermant des agences entières. Cela me semble simpliste et, surtout, erroné d’un point de vue empirique.
Un fait souvent ignoré est que le nombre de bureaucrates fédéraux n’a pas vraiment augmenté depuis 1969 : il reste stable autour de 2,3 millions. Ce qui a changé, c’est que, pour « réduire » la bureaucratie, nous avons en fait transféré une énorme quantité de travail, qui était auparavant effectuée par des fonctionnaires fédéraux, vers des entrepreneurs privés. Ces derniers sont souvent moins responsables, coûtent plus cher, et en fin de compte, cela augmente la taille globale de l’État, mais de manière inefficace. Par conséquent, si l’on veut vraiment réduire la taille du gouvernement, il faut s'attaquer à ces sous-traitants bien avant de s'attaquer aux bureaucrates eux-mêmes.
Nous avons mis en place un groupe de travail appelé « Protéger et réformer notre bureaucratie », car avant les élections, il me semblait que deux trajectoires étaient possibles : soit une réduction massive de la bureaucratie avec des licenciements massifs, comme le prône Trump, soit une défense des syndicats publics sous Biden, ce qui aurait limité les réformes possibles. Mais la simple réponse de l’administration Biden, qui a consisté à augmenter les protections pour les employés existants, n’est pas suffisante. Ce n’est pas une solution adéquate. En effet, il faut plus de flexibilité pour embaucher et licencier des employés peu performants.
Le problème, c'est que le DOGE, sous la direction de Musk et Ramaswamy, semble tout vouloir résoudre avec un grand coup de massue. Ramaswamy a fait un commentaire très révélateur, je crois à propos du Center for Medicare and Medicaid Services (CMS), l’une des bureaucraties les plus efficaces du pays, en suggérant que l’on pourrait simplement virer toutes les personnes dont le numéro d'identification se termine par un chiffre impair. Cela montre une approche naïve. Ce n’est pas en supprimant quelques personnes ici et là que l’on va résoudre les problèmes d'incitations dans le système. En fait, cela pourrait empirer les choses, parce que ça détruirait des structures de compétences et d'efficacité essentielles.
L’un des grands problèmes sous-jacents de la bureaucratie américaine est la quantité de règles complexes qu’elle doit suivre. Les réglementations fédérales en matière d’acquisitions, par exemple, couvrent des centaines de pages. Cela crée une paralysie des décisions. Un fonctionnaire des marchés publics doit se soucier de suivre à la lettre chaque règle, plutôt que de prendre la meilleure décision pour l’agence qu’il sert. Aucun responsable des achats dans le secteur privé n’aurait à travailler dans de telles conditions. Les règles sont si rigides qu’elles deviennent contre-productives, ralentissant les processus d’achat et augmentant les coûts. C’est précisément pour cela que les marchés publics sont souvent inefficaces et trop chers.
Cela doit changer. Au lieu de récompenser la conformité avec des règles complexes, les bureaucrates doivent être récompensés en fonction des résultats concrets qu’ils obtiennent pour les citoyens américains. Mais cela ne semble pas être l’objectif du DOGE. Au contraire, Musk et Ramaswamy semblent vouloir se concentrer uniquement sur la réduction de l’effectif, sans jamais s’attaquer aux véritables problèmes de structure et de culture qui plombent l’efficacité de l’État.
Un autre problème majeur est l’âge de la fonction publique. Aujourd’hui, 14 % des fonctionnaires fédéraux ont plus de 60 ans, tandis que seulement 7 % ont moins de 30 ans. Ce n’est pas un groupe de travailleurs capable de s’adapter aux défis de l’intelligence artificielle ou aux nouvelles réalités technologiques. En d’autres termes, le gouvernement fédéral est bien trop vieux et pas assez dynamique pour répondre aux défis modernes. Et pourtant, le DOGE ne semble pas avoir un plan pour attirer de jeunes talents dans l’administration.
Cela fait longtemps que ce problème existe. Je pense que cela remonte à l’ère Reagan, avec cette idée qu’« I’m from the government, and I’m here to help » (Je viens du gouvernement, et je suis là pour aider), ce qui a dévalorisé l’idée de travailler pour le service public. En conséquence, les jeunes sont moins enclins à considérer une carrière dans le gouvernement comme prestigieuse ou significative, et la situation n’a fait qu’empirer.
Pour attirer de jeunes talents, il faut une approche radicalement différente. Il faut redéfinir ce qu'est une carrière dans la fonction publique et la rendre attrayante, valoriser les contributions des employés, et les inciter à s’adapter aux nouvelles technologies et aux défis contemporains. Au lieu de cela, la politique actuelle du DOGE, qui consiste à faire tomber des têtes et à réduire le nombre d’employés, va rendre le travail dans le gouvernement encore moins attractif. Cela finira par nuire aux capacités de l’administration et affaiblira l’efficacité des services publics. En somme, il semble que le DOGE ne cherche pas à résoudre les véritables problèmes structurels de l’État américain, mais à créer un climat de peur qui pourrait nuire à la fonction publique sur le long terme.
Mounk : Il semble que, même si le gouvernement et les bureaucraties constituent une partie essentielle de l'État moderne, ils ont été quelque peu sous-théorisés. En particulier, je pense que la plupart des citoyens ne disposent pas d’un cadre cohérent pour définir ce que ces institutions devraient ou ne devraient pas faire. Vous avez manifestement réfléchi aux origines de la bureaucratie moderne et à son rôle clé dans le fonctionnement de l’État. Comme vous l’avez souligné dans votre critique de l’administration Trump, mais aussi dans vos inquiétudes concernant une administration Kamala Harris, vous voyez les dangers des deux côtés. Par exemple, un pays comme l’Argentine a été trop dépendant de l’État, croyant que la bureaucratie pouvait résoudre tous les problèmes, ce qui a conduit à une régulation excessive et à une bureaucratisation de l’économie, l’empêchant de réaliser ses promesses. En revanche, les États-Unis semblent avoir une attitude instinctive selon laquelle on ne peut pas compter sur le gouvernement, que ce dernier n’est jamais là pour aider et qu’il ne joue pas un rôle fondamental.
Plutôt que de se concentrer sur ces fronts idéologiques classiques, pourriez-vous nous fournir une vision plus intégrée ? Quel est, selon vous, le rôle d’une bureaucratie d’État fonctionnelle au 21e siècle ? De quoi avons-nous besoin et où doivent se situer les limites de cette bureaucratie ?
Fukuyama : C’est une question fondamentale, et je pense que Michael Lewis a parfaitement illustré cette dynamique dans deux de ses livres. Le premier, The Fifth Risk (Le cinquième risque), montre comment l’administration Trump, dès ses premiers jours, a négligé ou mal compris les rôles clés des agences gouvernementales. Prenons par exemple le Département du Commerce ou le Département de l’Énergie. Beaucoup de gens pensent que le Département du Commerce est uniquement là pour promouvoir le commerce. En réalité, une grande partie de son budget va à la NOAA (National Oceanic and Atmospheric Administration), une agence qui gère des satellites météorologiques, des prévisions des phénomènes climatiques, et qui joue un rôle crucial dans les alertes aux catastrophes. Cela peut sembler secondaire, mais c’est d’une importance vitale : ce travail est effectué de manière très professionnelle et a un impact direct sur la sécurité des citoyens, comme le montrent les alertes aux ouragans.
Le problème est que la plupart des gens, y compris des figures politiques comme Marjorie Taylor Greene, ont une vision déformée du rôle de ces agences. Elle a par exemple suggéré que la NOAA dirigeait les ouragans, une affirmation absurde, mais qui illustre une méconnaissance des fonctions de ces agences. D’autres départements, comme celui de l’Énergie, sont régulièrement mal compris. Alors que des républicains placent des spécialistes du pétrole et du gaz à la tête de ce ministère, leur rôle principal est en fait de gérer des laboratoires de recherche, comme ceux de Los Alamos, qui se consacrent à la recherche sur l’énergie nucléaire et les alternatives énergétiques, et non sur les combustibles fossiles.
Ce type d’ignorance fondamentale des fonctions bureaucratiques engendre une « haine » du gouvernement, qui repose en réalité sur un ensemble d’expériences limitées et de mauvaises compréhensions des rôles spécifiques de l’administration. Prenons l'exemple de l'Office des droits civils du ministère de l'Éducation, responsable de l'extension du Titre IX, qui a introduit des réglementations de plus en plus complexes sur le harcèlement sexuel dans les universités. Bien qu'il existe des abus dans la façon dont certaines agences ont agi sans un mandat clair ou sans consultation appropriée du Congrès, ces exemples ne devraient pas nous amener à conclure que la bureaucratie dans son ensemble est inefficace ou nuisible.
Le problème ici, c’est que nous avons un État qui est parfois trop autoritaire ou qui prend des libertés avec son pouvoir, comme dans le cas de l’EPA, qui a été amenée à réguler les émissions de carbone, bien au-delà des lois initiales qui ne prenaient pas en compte ces enjeux. Cela a mené à des contestations légales, comme dans l'affaire West Virginia v. EPA, où la Cour suprême a rejeté les actions de l’agence, en soulignant que son pouvoir d’agir ne venait pas directement des lois existantes. Le système de checks and balances fonctionne ici, mais encore une fois, ce qui manque souvent, c’est une législation moderne et actualisée qui réponde aux défis actuels. Au lieu de cela, on blâme souvent les bureaucrates d’agir au-delà de leur autorité, alors que c’est le Congrès qui est responsable de la mise à jour des lois pour refléter les réalités contemporaines.
En parallèle, des décisions comme Loper Bright ou l'affaire Jarkesy ont eu un impact majeur sur la capacité des agences à appliquer la loi. Dans Loper Bright, la Cour a décidé qu’une agence fédérale comme la SEC ne pouvait pas imposer des amendes sans soumettre le cas à un procès avec jury. Ce type de décision, qui peut paraître anodin pour certains, a des conséquences énormes sur la capacité des agences à exercer leurs fonctions de régulation, par exemple, dans la lutte contre la fraude financière. Cela rend ces institutions moins efficaces et nuit à leur autorité.
Tout cela montre un problème de fond : une grande partie du public ne comprend pas les rôles essentiels de l’administration dans le fonctionnement de la société moderne. Si le gouvernement ne remplissait pas ces fonctions, les gens seraient profondément mécontents. Cependant, en se concentrant uniquement sur les abus commis par certaines parties spécifiques du gouvernement (comme l’extension non autorisée des pouvoirs de l’EPA ou l’administration des réglementations sur le harcèlement sexuel), nous risquons de jeter le bébé avec l'eau du bain.
Le problème, c’est qu’en visant une réforme de la bureaucratie par des mesures draconiennes comme celles que préconise le DOGE, nous risquons de détruire des structures et des agences cruciales. Le DOGE veut non seulement limiter l'inefficacité, mais semble prêt à détruire des capacités institutionnelles vitales, comme l'expertise et la gestion des risques. Ce qui manque ici, c’est une compréhension nuancée de ce que le gouvernement peut et doit faire, et de la manière dont il peut être amélioré sans tout détruire. Les bureaucraties ne sont pas la solution à tous les problèmes, mais elles sont essentielles pour un État moderne fonctionnel. Elles doivent être réformées, non pas démantelées.