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- Yascha
Francis Fukuyama est chercheur émérite Olivier Nomellini à l’université de Stanford. Son dernier ouvrage s’intitule In the Realm of the Last Man. Il est également l’auteur de la chronique « Frankly Fukuyama » publiée dans Persuasion.
Dans l’entretien de cette semaine, Yascha Mounk et Francis Fukuyama discutent des raisons pour lesquelles Fukuyama a initialement soutenu la guerre en Irak et de ce qui l’a fait changer d’avis, de la manière dont l’expérience du mouvement néoconservateur en Europe de l’Est a façonné ses hypothèses désastreuses concernant le Moyen-Orient, ainsi que du coût personnel et professionnel de sa rupture avec ses anciens collègues.
Cette discussion vous plaît ? Le dimanche 6 septembre à 17 h, à l’Abbey Centre de Londres, Yascha Mounk s’entretiendra avec Francis Fukuyama au sujet de sa vie et de sa pensée. Billets et informations : ici.
Et si vous êtes à Oxford le vendredi 4 septembre, Francis Fukuyama s’entretiendra avec Nigel Warburton au sujet de ses mémoires — billets ici.
Cette conversation fait partie de notre série sur les vertus et les valeurs libérales, rendue possible par la Fondation John Templeton.
Ce qui suit est une traduction abrégée d’une interview enregistrée pour mon podcast, « The Good Fight ».
Yascha Mounk : Nous en étions restés aux années 1990, ou plutôt au début des années 2000, avec vos écrits sur la nature humaine. Je pense donc que nous allons essayer de couvrir les quinze ou vingt années suivantes au cours de cette conversation. Le point de départ de nombreux débats politiques, et peut-être de changements majeurs dans votre réflexion sur le monde, a été les terribles attentats terroristes du 11 septembre et la décision de l’administration de George W. Bush d’envahir l’Irak. Au départ, vous avez soutenu cette idée, puis vous avez changé d’avis à ce sujet. Parlez-nous de cette période.
Francis Fukuyama : Eh bien, je m’étais rapproché d’un groupe de personnes qui allait plus tard être connu sous le nom de néoconservateurs — des gens comme Bill Kristol et son « Project for the New American Century », lancé dans les années 1990. C’était un groupe d’intellectuels engagés en politique, plutôt bellicistes.
Franchement, je ne m’étais pas beaucoup intéressé à la politique étrangère dans les années 1990. Je m’intéressais davantage à des sujets comme les guerres en Amérique centrale ou les missions de maintien de la paix menées à cette époque. C’était il y a si longtemps… On parlait alors de « responsabilité de protéger », à une époque où l’Occident semblait d’une puissance et d’une influence écrasantes. Et la question était : quand allions-nous intervenir pour rétablir l’ordre dans des pays en développement en proie au chaos ?
Mounk : Cela semble aujourd’hui d’une arrogance incroyable. Je me souviens avoir été assez sceptique face à cette idée lorsque je l’ai découverte pour la première fois, alors que j’étais jeune étudiant. Mais bien sûr, cela découlait de l’échec de l’intervention au Rwanda — le sentiment que nous avions laissé ces horribles génocides se poursuivre sans rien faire. Et donc, si nous avions le pouvoir, si nous en avions la capacité, pourquoi ne pas intervenir pour sauver les gens du génocide ? Et puisque nous en avons la capacité, pourquoi ne pas aller un peu plus loin et répandre les joies de la démocratie et de la bonne gouvernance à travers le monde ? Il faut reconnaître à cette idée ce qui lui est dû — il faut la replacer dans le contexte historique qui a donné naissance à cet instinct.
Fukuyama : Je réfléchissais aux conflits dans les pays en développement, aux guerres civiles, à l’intervention, et je n’avais pas prêté beaucoup d’attention à cette crise en cours en Irak — même si, lorsque j’étais stagiaire à la RAND Corporation en 1978, c’était justement mon travail. J’avais rédigé tout un rapport cet été-là sur les relations de l’Irak — de Saddam Hussein — avec l’Union soviétique, qui était à l’époque le pays arabe le plus radicalement opposé au communisme. J’ai donc signé une lettre que Bill Kristol avait fait circuler pour appeler à une intervention en Irak. À ma grande honte, je n’y avais en réalité pas réfléchi de manière approfondie.
Puis le 11 septembre est arrivé. J’étais assis dans mon bureau à la SAIS, sur Massachusetts Avenue, lorsque le Pentagone a été frappé. Un de mes collègues est entré dans mon bureau et m’a dit : « Tu ferais mieux d’allumer la télé, parce qu’il se passe quelque chose d’énorme. » Et nous avons vu le deuxième avion percuter la deuxième tour ; en regardant par la fenêtre, nous pouvions même voir la fumée s’élever du Pentagone, qui avait également été touché ce matin-là. Tout semblait avoir changé. Et la question qui se posait alors était : que faire face à cela ? Cela a donné lieu à un débat vraiment âpre et prolongé sur les causes du 11 septembre, ainsi qu’à la tendance de bon nombre de mes amis conservateurs à essayer de faire le lien avec Saddam Hussein et ce problème de longue date qu’ils avaient avec l’Irak et sa tentative de développer des armes de destruction massive.
Je ne sais pas s’il vaut la peine de revenir sur tous les tenants et aboutissants de cette dernière question. Bush père était intervenu pour faire sortir l’Irak du Koweït en 1991. Au cours des années suivantes, on a découvert que l’Irak travaillait effectivement sur un programme nucléaire. On y a envoyé des inspecteurs du nucléaire, et Saddam Hussein les a expulsés. Et il semblait bien qu’il faisait tout son possible pour tromper le monde extérieur quant à l’existence de ces programmes d’armes de destruction massive. Mais après le 11 septembre, on a tenté de relier tout cela aux attentats du 11 septembre, ce qui a préparé le terrain pour l’intervention désastreuse de 2003. Tel était donc le contexte général dans lequel j’évoluais à l’époque.
Mounk : À l’époque où vous étiez favorable à cette intervention, laquelle des différentes justifications avancées pour la guerre vous semblait la plus convaincante ? Il y avait la justification la plus idéaliste, celle des néoconservateurs : « Nous allons faire de l’Irak une démocratie florissante, qui servira d’exemple au reste du Moyen-Orient, et si cela signifie que tous ces autres pays deviennent eux aussi des nations florissantes, démocratiques et prospères, cela en vaut la peine. » Il y avait une justification plus axée sur la sécurité, plus intransigeante : Saddam Hussein possédait des armes de destruction massive. Je pense que l’une des raisons pour lesquelles les services de renseignement américains étaient convaincus qu’il disposait de telles armes est qu’il avait menti à ses propres généraux à ce sujet — ils avaient des enregistrements où il disait à ses généraux : « Nous disposons de ces armes de destruction massive extraordinaires dont vous ne connaissez pas les détails. » Il y avait donc une sorte de raisonnement fondé sur la sécurité. Ensuite, bien sûr, il y avait une sorte de raisonnement cynique, qui, je suppose, n’était pas ce qui vous motivait, mais qui a peut-être motivé certaines franges de l’État américain — je ne voudrais pas exagérer ce point —, à savoir que l’Irak possédait du pétrole et que les États-Unis avaient besoin d’un approvisionnement stable en pétrole. Parmi ces différents raisonnements, quel était le vôtre au départ, et qu’est-ce qui vous a ensuite fait changer d’avis ?
Fukuyama : Eh bien, je ne pense pas que la question du pétrole ait jamais été le moteur principal, ni pour moi ni pour l’administration. C’étaient les armes de destruction massive et la possibilité que l’Irak s’en procure. L’idée de démocratiser l’Irak n’était vraiment dans les préoccupations de personne à ce moment-là. C’était une justification que George W. Bush a commencé à mettre en avant après l’échec de l’intervention, alors qu’il était confronté à une insurrection et qu’il devait trouver une autre raison pour expliquer pourquoi il avait lancé cette guerre. C’est à ce moment-là seulement qu’ils ont commencé à affirmer qu’ils allaient instaurer la démocratie en Irak, mais je ne pense pas que cela figurait à l’ordre du jour de qui que ce soit à la fin des années 90, au début des années 2000.
Pour ma part, je n’avais aucun problème avec le recours à la force pour renverser un dictateur. Cela avait déjà été fait : nous avons renversé Hitler, nous sommes entrés en guerre contre le Japon, et toutes ces actions menées par la force ont finalement abouti à de bons résultats. Ma véritable objection portait sur les aspects pratiques du rétablissement effectif de l’ordre dans les pays où nous étions intervenus, car d’après ce que j’avais pu observer en Amérique centrale, au Vietnam et aux Philippines dès le début du XXe siècle, c’est là que la politique étrangère américaine avait échoué.
J’avais un mentor à la RAND Corporation, Steve Hosmer, un ancien officier de l’armée de l’air qui avait travaillé de manière très intensive — la RAND disposait à un moment donné d’un bureau à Saigon pendant la guerre du Vietnam. C’était une personne très avisée en matière d’interventions dans le tiers-monde, et son avertissement général était que les États-Unis s’investiraient énormément dans une intervention. La guerre bénéficierait d’un large soutien pendant la première ou les deux premières années, mais au fil du temps, à mesure que nous découvririons à quel point ces interventions étaient difficiles — pour stabiliser le pays que nous essayions, en apparence, d’aider —, l’opinion publique américaine se désintéresserait, puis nous nous retirerions, et tout partirait en vrille.
Cela s’est produit à maintes reprises dans la politique étrangère américaine. C’est arrivé aux Philippines. C’est arrivé au Salvador, ou plus largement en Amérique centrale, dans les années 1930, lorsque nous avons envoyé les Marines au Nicaragua. C’est arrivé au Vietnam, où nous nous sommes lassés au bout d’environ cinq ans et avons alors décidé de nous retirer. Ma véritable préoccupation était donc la suivante : d’accord, vous allez renverser ce dictateur — mais quel est votre plan pour stabiliser réellement l’Irak par la suite ?
C’est là que je pense que le parcours de mes amis néoconservateurs a en quelque sorte constitué un obstacle à une réflexion claire sur cette question, car ils avaient tous été au pouvoir sous la première administration Bush, au moment de la chute du mur de Berlin. C’était un moment unique dans l’histoire, où des foules se pressaient réellement dans les rues pour célébrer la chute de ces dictateurs communistes en Europe de l’Est. C’était là leur expérience de la puissance et de l’influence américaines, et je pense qu’ils croyaient à l’époque que la même chose se produirait en Irak : qu’à la seconde où Saddam Hussein serait renversé, les gens descendraient dans la rue pour acclamer les Américains.
Ils n’ont pas tenu compte de l’ensemble des griefs accumulés par les Arabes à l’encontre des États-Unis en raison de leur soutien à Israël, de la méfiance générale et tout simplement de la différence culturelle profonde. L’Europe de l’Est faisait partie de l’Occident depuis des siècles, mais le Moyen-Orient était un endroit très différent : il y avait des islamistes radicaux partout, ce qui n’était pas le cas en Europe de l’Est. Je pense donc simplement que mes amis au sein de l’administration avaient une vision plutôt naïve des chances de réussite d’une telle intervention, ou qu’ils ne disposaient pas des connaissances culturelles et politiques suffisantes pour la mener à bien. Telle était la situation, et c’est la raison pour laquelle je suis devenu de plus en plus sceptique quant au bien-fondé de la guerre en Irak.
Mounk : De toute évidence, un autre facteur très important était la division entre sunnites et chiites, et le fait que, même si Saddam Hussein était extrêmement impopulaire parmi les chiites et parmi de nombreux sunnites — c’était un dictateur terrible, et c’est quelque chose qu’il ne faut pas oublier quand on raconte cette histoire —, dès l’instant où les sunnites ont eu le sentiment que leur pouvoir leur était retiré et que les chiites allaient prendre les rênes de l’État, ils ont eu une très bonne raison d’essayer de s’organiser contre le nouveau régime. C’est en partie ce qui a alors alimenté la guerre civile qui s’en est suivie. À quel moment avez-vous commencé à penser que les choses tournaient vraiment mal ? Et comment avez-vous décidé de rompre avec ce qui constituait alors votre cercle d’amis, de collaborateurs intellectuels et de réseau professionnel ? C’était une époque où votre position sur la guerre en Irak était peut-être le test décisif le plus important de la politique américaine. Vous avez rompu non seulement avec ce qui avait été le consensus dominant de l’establishment de Washington et des médias à l’approche de la guerre, mais aussi, en particulier, avec le projet de certaines des personnes qui comptaient parmi vos plus proches collaborateurs. Cela n’a sans doute pas été facile, ni sur le plan professionnel ni sur le plan personnel.
Fukuyama : Eh bien, à mesure que nous nous rapprochions de la date effective de l’invasion, je devenais de plus en plus sceptique. J’ai écrit un article dans le Washington Post affirmant que nous ne devrions vraiment pas intervenir sans une résolution du Conseil de sécurité, que nous n’avons finalement jamais obtenue. Mais je pense que le véritable moment où j’ai rendu tout cela public remonte à 2003. Mais à ce stade, une insurrection avait déjà commencé. Des soldats américains se faisaient déjà exploser par des bombes placées en bord de route. Une grande conférence avait été organisée à l’American Enterprise Institute pour célébrer la guerre ; cet institut était alors le foyer du soutien néoconservateur à la guerre. Mon ancien collègue de la SAIS, Fouad Ajami, était présent, ainsi que Bernard Lewis et les arabistes, qui avaient tous deux conseillé au président Bush de mener cette intervention.
J’étais à ce dîner — un dîner très chic et très solennel — et tout le monde ne cessait de vanter le formidable succès de la guerre. Je me souviens que Norman Podhoretz, le rédacteur en chef de Commentary, pour lequel j’avais écrit pas mal d’articles, a déclaré qu’il s’agissait de la plus grande avancée de la démocratie au XXe siècle. Et j’ai simplement regardé autour de moi en me disant : « Mais qu’est-ce que ces gens fument ? Ne comprennent-ils pas que ça ne se passe pas bien, et que ça ne va pas bien finir ? » C’est à ce moment-là que j’ai écrit un long article pour le New York Times expliquant pourquoi c’était une grave erreur.
Mounk : Quelles en ont été les répercussions ?
Fukuyama : Eh bien, je n’ai pas parlé à beaucoup de mes amis pendant plusieurs années. Je n’ai plus jamais parlé à certains d’entre eux, comme Charles Krauthammer. J’ai eu une grosse rupture avec Bill Kristol — Bill était un de mes amis depuis l’université ; j’ai d’ailleurs hérité de son appartement à Cambridge, puisque j’avais un an de retard sur lui — et nous avons en quelque sorte rompu nos relations. Je suis heureux de dire que nous nous sommes réconciliés maintenant qu’il est devenu un fervent opposant à Trump. Je pense qu’il a également opéré un revirement majeur dans son approche de nombreuses questions politiques à la suite de cet épisode. Mais oui, j’ai simplement dû fréquenter un autre groupe d’amis à ce moment-là.
Mounk : Sur le plan intellectuel, l’une des choses qui s’est produite, c’est que vous avez commencé à vous poser des questions sur les origines des ordres politiques stables. Est-ce que j’accorde trop d’importance à la pertinence de ces événements en pensant que l’échec de la construction de l’État en Irak — l’incapacité à imposer, du moins au début, un ordre durable, pacifique et démocratique en Irak malgré une supériorité militaire écrasante — a contribué à susciter votre intérêt pour ce projet titanesque que vous avez fini par publier au cours des années 2010 ?
Fukuyama : Eh bien, c’est exact. Il n’y avait pas que l’Irak, il y avait aussi l’Afghanistan. Nous avons mené deux interventions, en 2001 et 2003, au cours desquelles nous avons en substance réussi à faire s’effondrer un État existant. Dans ces deux pays, la célèbre définition de l’État donnée par Max Weber — un monopole légitime de la force sur un territoire défini — avait disparu. Tous deux ont sombré dans la guerre civile. Il y avait des milices armées ; il n’y avait pas de monopole légitime et unique du pouvoir. Et ce que j’ai immédiatement constaté, c’est que les Américains n’avaient absolument aucune idée de la manière de gérer cette situation. Ils partaient en quelque sorte du principe que l’État existerait toujours, et que le principal problème consistait à limiter le pouvoir de l’État, et non à créer ce pouvoir étatique au départ. Ils étaient complètement perdus en essayant de le faire dans ces deux pays — créer un État, c’est avant tout une question de force, il faut donc disposer d’une force de police et d’une armée. Les États-Unis s’efforçaient de mettre en place ces structures étatiques dans des conditions extrêmement chaotiques.
Mais c’est là que j’ai également réalisé que le problème était plus profond — à un autre niveau, dans ma discipline d’origine, les sciences politiques. À ce moment-là, personne ne se préoccupait de la capacité de l’État ni de la construction de l’État. Par exemple, à Stanford, lorsque j’y suis enfin arrivé en 2010, tout le monde s’intéressait à la science politique du choix rationnel, selon laquelle on affirmait que l’État est prédateur et que la question principale est de savoir comment le restreindre. Personne ne se demandait comment créer le pouvoir étatique en premier lieu ni comment l’exercer de manière légitime.
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Ce phénomène s’inscrit en outre dans une culture politique américaine très anti-étatiste. L’un de mes autres grands mentors était Seymour Martin Lipset, ce brillant politologue et sociologue qui a consacré toute sa carrière à écrire sur l’exceptionnalisme américain — sur la manière dont les États-Unis se distinguaient réellement de presque toutes les autres démocraties riches. L’antétatisme en était l’une des dimensions. Lipset soutenait qu’il s’agissait là d’un des aspects les plus profonds de la culture politique américaine : la méfiance envers l’État. En Europe, au Japon, en Corée et dans d’autres démocraties, les gens considèrent l’État comme quelque chose de positif : c’est lui qui les protège des ennemis étrangers, des rigueurs du capitalisme de marché, etc. Mais aux États-Unis, tant à gauche qu’à droite, il existe une méfiance envers l’État qui est extrêmement profonde. Et cela s’étend aux politologues américains, qui, à l’époque, ne s’intéressaient pas vraiment à l’étude de l’État. Ils voulaient étudier le vote et les assemblées législatives, l’opinion publique, tous ces autres sujets, mais pas vraiment la manière dont on construit l’autorité de l’État ni comment on la rend plus efficace. C’est ce qui m’a fait prendre conscience qu’il s’agissait là d’une lacune importante, qu’il fallait combler, tant sur le plan théorique que sur le plan pratique.
Mounk : Ces deux ouvrages ont donc en fait constitué mon initiation à vos travaux. Ils sont parus alors que j’étais en master, et je les ai lus d’un bout à l’autre à l’époque : The Origins of Political Order, publié, si je me souviens bien, en 2011, puis Political Order and Political Decay en 2014. Il s’agit d’une série en deux volumes qui cherche véritablement à comprendre, tout d’abord, comment l’État moderne voit le jour, puis, dans un deuxième temps, comment certains États parviennent – pour employer cette expression à la fois sérieusement et avec un brin d’humour – à « devenir le Danemark », c’est-à-dire à posséder bon nombre des attributs positifs que l’on pourrait souhaiter trouver chez un État, ainsi que ce qui pourrait à terme les compromettre – en quoi il est en réalité très difficile de maintenir ces États, et quels types de dangers cela fait peser sur la démocratie contemporaine, en particulier aux États-Unis. Commençons par le début. Pourquoi les États-Unis, la France ou la Chine disposent-ils d’États puissants, capables de façonner des pans entiers du monde social selon leur volonté et leurs préférences, alors que dans un pays comme la Somalie, on n’a jamais vu émerger un État puissant capable d’agir à un degré comparable ?
Fukuyama : Eh bien, c’est très intéressant. Il y a eu un grand débat académique sur la formation précoce de l’État, et une grande partie de ce débat a eu lieu à l’époque où j’écrivais mon ouvrage, car ce n’était pas un sujet abordé par les politologues en général — il était plutôt traité par de nombreux anthropologues et archéologues, et il existait diverses théories sur la formation de l’État. Il y a la théorie hydraulique, associée à Wittfogel, selon laquelle les États étaient nécessaires pour créer des systèmes d’irrigation, gérer les cours d’eau, etc. On n’y croit plus vraiment aujourd’hui. La théorie la plus en vue est sans doute celle du sociologue Charles Tilly, qui a évoqué l’Europe du début de l’époque moderne et la pression de la concurrence militaire dans la formation des États.
On avait donc des ordres politiques qui reposaient essentiellement sur les liens de parenté : une bande de brigands errants conquérait un territoire, massacrait les hommes, épousait les femmes et s’installait, le tout sur la base de l’amitié et de la famille. La question est la suivante : comment parvenir à un État plus moderne — un État plus impersonnel, doté de structures bureaucratiques permanentes capables d’administrer un territoire, et qui ne ne dépend pas de l’autorité charismatique unique de celui qui dirigeait au départ cette bande de pillards ? La thèse de Tilly était que cela résultait de la concurrence militaire : si vous engagiez votre cousin comme commandant en chef et qu’il s’avérait incompétent, vous alliez perdre la guerre, et vous ainsi que votre famille seriez tués. C’est une incitation assez puissante à choisir une personne compétente. C’est ainsi que l’idée de méritocratie, par exemple, émerge dans ces circonstances, où l’on a désespérément besoin de personnes qui savent réellement ce qu’elles font — et si vos amis et votre famille ne peuvent pas vous offrir cela, vous devrez vous tourner vers quelqu’un d’autre.
En observant le monde, cela m’est apparu comme un problème général : il faut dépasser le cadre de la parenté. Les premières formes de structures sociales sont toutes fondées sur la parenté. Les sociétés de chasseurs-cueilleurs sont essentiellement constituées de très petits groupes de parents, des bandes de quarante ou cinquante personnes. Les premiers États se sont constitués autour d’une forme d’autorité hiérarchique et centralisée, mais là encore, ce sont ce que Max Weber appelait des États patrimoniaux, car ils découlent tous de la maisonnée du souverain — la bureaucratie se compose simplement des cousins, gendres et autres proches du souverain. Mais ce n’est qu’au début de l’époque moderne, lorsque des conflits intenses ont éclaté entre ces premiers États européens, qu’ils ont soudain pris conscience : nous avons besoin de percevoir des impôts. Cela signifie que nous avons besoin d’un cadastre pour déterminer qui possède des biens immobiliers, car ce sont ces personnes que nous voulons imposer. Nous avons besoin d’une bureaucratie pour percevoir les impôts ; nous avons besoin d’une armée recrutée au mérite plutôt que sur la seule base des liens de parenté. C’est vraiment ainsi qu’il explique la naissance de l’État moderne.
Lorsque j’ai commencé à m’intéresser à cette question, je me suis soudain rendu compte que cela était tout à fait vrai en Chine également, et que la Chine avait suivi exactement le même chemin, mais deux mille ans avant que n’importe quelle société européenne n’en soit arrivée là. En 1 000 avant J.-C., le système politique chinois était très décentralisé – comptant peut-être un millier d’entités politiques – qui s’est consolidé pour n’en compter plus qu’environ sept à l’époque de la période des Royaumes combattants. Puis, après cette période, l’un de ces sept États, l’État de Qin – sorte de Prusse de l’histoire chinoise – a tout regroupé en un seul Empire de Qin. Le mot « Chine » vient de l’État de Qin, cette Prusse chinoise, et depuis lors, ils ont toujours eu un État centralisé.
Ce que j’ai commencé à comprendre, c’est que le processus décrit par Tilly avait guidé la formation de l’État moderne en Chine de la même manière que Tilly l’avait anticipé pour l’Europe. Ils ont développé le même type d’idées — la méritocratie est l’un des aspects les plus profonds de la culture chinoise. Tout le monde passe un concours de la fonction publique. Si vous êtes un jeune garçon pauvre ayant grandi dans la Chine rurale, si vous passez le concours et que vous obtenez de bons résultats, tu peux finir par devenir l’un des hommes les plus puissants de l’empire, car les promotions se font au mérite. Et toutes ces caractéristiques modernes des États — centralisation, unités de poids et de mesure uniformes, relevés cadastraux, volonté de savoir où vit la population et comment la taxer — toutes ces choses se sont produites en Chine après la unification sous la dynastie Qin.
Mounk : Votre argument ici est que, fondamentalement, ce mécanisme identifié par Charles Tilly — selon lequel les États s’élèvent parce qu’ils sont en concurrence avec d’autres zones géographiques, et à moins d’être capable de diriger une armée efficace, à moins d’être capable de lever un budget pour cette armée, à moins d’être capable de mettre des généraux compétents aux commandes, cet autre État va vous conquérir —, nous pourrions le considérer presque comme une sorte de concurrence évolutive entre différents types d’États.
Fukuyama : Soit dit en passant, permettez-moi de vous donner un autre exemple à ce sujet. Au XIXe siècle, les États-Unis ne disposaient pas d’un État moderne. À l’époque de la Guerre de Sécession, nous étions en pleine période de ce qu’on appelait le système du clientélisme ou du « spoils system », où, en substance, chaque fonctionnaire accédait à son poste en soutenant un homme politique. Et cet homme politique nommait — parfois des amis ou des membres de sa famille, mais souvent simplement des partisans politiques. Abraham Lincoln était littéralement submergé par les candidats à des postes, et bon nombre de ses généraux de haut rang, au début de la guerre de Sécession, étaient essentiellement des hommes politiques à qui il devait des faveurs. En conséquence, le camp de l’Union a perdu toute une série de batailles. Ce n’est qu’au bout de quelques années de guerre que Lincoln découvrit Ulysses Grant, qui était en réalité un soldat compétent, et commença à promouvoir des personnes en fonction de leurs compétences plutôt que de leurs relations politiques. Ainsi, cette histoire de la Chine et de l’Europe moderne s’est donc jouée en Amérique il n’y a pas si longtemps. C’est ainsi que nous en sommes arrivés à l’idée qu’il faut en réalité de la compétence plutôt que simplement de la loyauté ou des relations familiales.
Mounk : Or, si certains aspects de ce processus sont similaires aux États-Unis, en Prusse et en Chine, il existe évidemment des différences très importantes entre ces pays. Dans certains d’entre eux, on aboutit à un État très puissant, mais sans État de droit — la Chine en est peut-être un exemple. Ailleurs, on obtient une forme d’État de droit, comme ce fut le cas pour les brahmanes en Inde, mais sans pour autant disposer d’une capacité étatique très forte. Quelle combinaison de caractéristiques faut-il pour aboutir à ce que nous considérons comme un État moderne ? Pourquoi, dans certains endroits, observe-t-on certains éléments de ce modèle sans pour autant retrouver l’ensemble de ces caractéristiques ?
Fukuyama : Oui, c’est là, je pense, la plus grande question méta-historique qui fait encore l’objet de débats. Dans mon ouvrage Les origines de l’ordre politique, l’histoire de l’État est en réalité celle de la compétition militaire. L’État de droit relève entièrement de la religion, car pour qu’il y ait un État de droit, il ne peut s’agir simplement des ordres de l’exécutif. C’est ce qu’il y avait en Chine : on y promulguait des codes juridiques ; l’empereur promulguait un code juridique, et si vous y désobéissiez, vous encouriez une punition très sévère, on vous coupait le nez ou quelque chose de ce genre. Mais ce n’est pas vraiment l’État de droit. L’État de droit, à proprement parler, doit s’appliquer à l’État lui-même : le dirigeant peut enfreindre l’État de droit et être tenu pour responsable de ses actes.
La question est donc la suivante : comment trouver une source d’autorité alternative lorsque l’État détient le monopole de la force coercitive ? C’est lui qui contrôle la police et l’armée. La réponse, je pense, réside en réalité dans la religion organisée. En Europe, celle-ci trouve son origine dans l’Église catholique. Il existe un conflit très important, et à mon sens sous-estimé, connu sous le nom de « crise des investitures », qui s’est produit au XIIe siècle, lorsque le pape, alors très puissant, a défié l’empereur du Saint-Empire romain germanique sur la question de savoir qui avait le droit de nommer les prêtres et les évêques au sein de la hiérarchie catholique. Le pape affirmait que ce droit revenait à l’Église ; l’empereur rétorquait que non, c’était à lui qu’il revenait. Ils se sont livrés une guerre prolongée, qui a duré plusieurs générations et qui n’a pris fin qu’avec ce qu’on appelle le Concordat de Worms, négocié au début du XIIIe siècle et qui a permis à l’Église de rester indépendante et autonome. Je ne pense pas que les gens mesurent à quel point l’Église catholique a été importante pour les institutions modernes — ils mettent plutôt l’accent sur la Réforme protestante —, car c’est de là que provient le droit.
Mounk : L’idée ici est-elle que, s’il n’y a pas de séparation entre le pouvoir temporel et le pouvoir religieux, alors tout découle toujours de la volonté de l’empereur, du roi ou de celui qui se trouve au sommet ? Ce que cette lutte — qui nous semble obscure aujourd’hui — pour savoir qui a le droit de nommer le prêtre local met réellement en évidence, c’est que l’on commence à développer une sorte de séparation des pouvoirs. Ce n’est pas une séparation des pouvoirs au sens moderne du terme, mais il existe un ensemble de questions sur lesquelles, de toute évidence, le roi d’un royaume donné prend les décisions, et un autre ensemble de questions sur lesquelles cet autre pouvoir est habilité à se prononcer. Il faut donc mettre en place un dispositif permettant de déterminer quel type de décision relève de qui, et ce qu’il est approprié que chaque instance décide. C’est là l’origine de la suppression de ce pouvoir absolu.
Fukuyama : C’est aussi une question de légitimité : qui a la légitimité de faire les lois ? Ce qui s’est passé en Europe, c’est qu’à l’époque du conflit des investitures, on a découvert un exemplaire du Code de Justinien dans une bibliothèque en Italie. Le Code de Justinien était cet ensemble de lois très élaboré qui avait existé pendant des siècles dans l’Empire romain, codifié sous le règne de l’empereur byzantin Justinien, puis qui avait été perdu. Mais les Européens l’ont retrouvé — c’est l’Église catholique qui l’a retrouvé — et ils ont commencé à créer une série d’écoles de droit, à Bologne, à Paris, qui enseignaient ce qui est aujourd’hui devenu le droit civil. C’est véritablement là l’origine du droit civil, totalement indépendant du pouvoir temporel : aucun prince ne contrôlait la capacité de l’Église à promulguer ce droit, qui disposait donc d’une autorité morale, puis juridique, capable de s’opposer à l’autorité de tous les princes d’Europe.
Or, l’autre élément vraiment majeur qui, selon moi, a conduit à l’évolution européenne, c’est la décentralisation du pouvoir. Dans l’Empire byzantin, on avait également le même code juridique, et un empereur, mais les deux étaient indissociables : l’empereur pouvait contrôler le patriarche de Constantinople, et cette séparation n’existait pas. En Europe, cette séparation existait bel et bien, car il n’y avait pas d’empire centralisé en Europe occidentale. Je pense que c’est simplement le résultat fortuit de la géographie et du climat. L’Europe occidentale est morcelée par des chaînes de montagnes, par de grands fleuves qu’il est très difficile de franchir avec des armées, par des forêts très denses — en Europe centrale et en Allemagne, on pouvait à peine y faire passer une charrette tant il y avait d’arbres. Il était donc très difficile de créer une autorité politique hautement centralisée. Et il y avait cette source d’autorité religieuse, située à Rome, qui promulguait la loi. On a donc assisté à ce conflit de très longue durée entre l’Église et l’État, sous diverses formes, en Europe, et on n’a jamais connu l’unification unique de l’autorité temporelle et spirituelle en une seule personne, comme ce fut le cas dans l’Empire byzantin, en Chine ou dans d’autres civilisations.
Mounk : Un autre élément important à cet égard est le fait que le pape est, du moins en théorie, censé ne pas avoir de famille, et ne peut donc pas transmettre ce pouvoir à ses proches par le sang, à ses descendants directs. Quelle importance cela a-t-il eu — encore une fois, il s’agit en quelque sorte d’un hasard théologique, mais c’est ainsi que l’Église catholique est organisée, ce qui n’est pas le cas de la plupart des religions institutionnalisées dans le monde — sur le développement de l’État européen ?
Fukuyama : Eh bien, il n’est pas tout à fait vrai qu’il n’existe pas d’institutions parallèles dans d’autres civilisations. Un moyen courant d’éviter le népotisme consistait à recourir aux eunuques — il y avait des eunuques en Chine, il y en avait dans l’Empire byzantin —, l’idée étant que l’administration civile soit dirigée par des personnes incapables d’avoir des enfants et qui, par conséquent, ne pouvaient pas souhaiter transmettre leur pouvoir à leur progéniture. Ce n’était donc pas tout à fait unique.
Il y a toute une autre histoire – je ne suis pas sûr que nous souhaitions l’aborder dans ce podcast – concernant un chapitre de mon ouvrage Origins intitulé « Le christianisme détruit la famille », dans lequel une série de décisions prises par l’Église catholique aux VIIIe ou IXe siècles a établi toutes sortes de règles contre le divorce, contre les mariages entre cousins, contre pratiquement toutes ces pratiques népotistes qui permettaient à des groupes familiaux de conserver le pouvoir au sein de leur propre groupe. C’est véritablement là l’origine de l’individualisme en Europe, où, par exemple, les femmes, sous ce système, étaient autorisées à hériter de biens, ce qui n’était pas permis dans de nombreuses autres civilisations.
Mounk : Expliquez-nous donc — je trouve cela très intéressant, et certaines personnes comme Joe Henrich s’emparent de ce sujet pour en faire un élément crucial de leur récit sur le WEIRD, sur la façon dont l’Occident se distingue de nombreuses autres régions du monde — pourquoi cette interdiction du mariage entre cousins est-elle si importante ?
Fukuyama : Eh bien, il faut comprendre les motivations du mariage entre cousins. Dans pratiquement toutes les sociétés, on passe par une phase de lignées segmentaires, que nous appelons « tribalisme ». Le mot « tribalisme », tel que nous l’utilisons aujourd’hui, n’est pas assez précis d’un point de vue anthropologique, mais une société véritablement tribale repose sur le culte des ancêtres et la croyance en une descendance issue d’un ancêtre commun. Or, le moyen de conserver les biens au sein d’un tel groupe de parenté consiste à imposer des restrictions quant aux personnes que vos enfants peuvent épouser. Le mariage entre cousins était important à cet égard, car il garantissait que l’on se marierait au sein de son groupe de parenté : on n’irait pas dans le village voisin chercher un conjoint sans lien de parenté ; on devrait épouser quelqu’un appartenant à ce cercle très restreint. Cela pose bien sûr de nombreux problèmes sur le plan génétique, car cela entraîne de nombreuses maladies mentales, entre autres. Mais l’interdiction du mariage entre cousins a véritablement imposé ce que les anthropologues appellent l’exogamie — c’est-à-dire le fait d’épouser une personne issue d’une lignée complètement différente —, ce qui a fait peser le poids du choix sur les personnes souhaitant se marier, et non plus sur le groupe de parenté qui vous forçait à épouser quelqu’un de son choix. Encore une fois, c’est l’un des fondements culturels à long terme de ce type d’individualisme qui a ensuite émergé en Europe au cours des siècles suivants. La plupart des théoriciens sociaux, à commencer par Karl Marx, ont daté ce phénomène bien trop tard — il a affirmé que c’était le résultat du capitalisme. C’est tout simplement faux. Cela s’est réellement produit huit ou neuf siècles avant l’avènement du capitalisme moderne.
Mounk : Aidez-nous donc à relier ces différents fils. Il y a la séparation des pouvoirs entre l’Église et l’État, entre le pape et le roi local ou l’empereur. Il y a les changements dans la structure familiale, qui commencent à orienter vers un certain type d’individualisme et qui protègent également contre certaines formes de népotisme. Il y a la concurrence entre les différents États, qui oblige ces derniers à développer leur bureaucratie, à lever davantage de fonds et à professionnaliser leurs armées. Comment ces trois forces se sont-elles combinées pour créer l’État moderne ?
Fukuyama : Eh bien, c’est en grande partie le fruit du hasard. Je pense qu’au début de l’époque moderne, des monarques ambitieux un peu partout en Europe ont tenté de renverser certains de ces processus et de tout placer sous le contrôle d’un seul monarque absolu. C’est le cas en France, en Espagne, en Russie et dans bien d’autres pays. Le seul pays où cela ne s’est pas produit est l’Angleterre, où le monarque anglais — les monarques Stuart, au XVIIe siècle — souhaitait consolider son pouvoir, y compris le pouvoir de lever des impôts. L’Angleterre était unique en ce sens qu’elle disposait d’une aristocratie et d’une classe marchande très puissantes. C’étaient elles qui détenaient l’argent. Le roi voulait leur soutirer de l’argent ; elles ne voulaient pas le lui donner à moins de pouvoir exercer une influence par le biais de cette institution appelée le Parlement.
À cette époque, des parlements existaient partout en Europe — il s’agissait d’une institution médiévale des ordres, où le clergé, l’aristocratie et la bourgeoisie étaient tous organisés en ordres distincts. Mais en Angleterre, les détenteurs de la fortune disposaient d’un pouvoir et d’une influence suffisants pour dire au roi : « Non, pas d’imposition sans représentation. » Ils ont mené une guerre civile à ce sujet dans les années 1640, ce qui a conduit à la décapitation de Charles Ier, le roi Stuart, et à une longue période d’instabilité. Finalement, en 1689, eut lieu ce qu’on appelle la Glorieuse Révolution, au cours de laquelle l’Angleterre a, pour la première fois et de manière unique, établi la primauté du Parlement, et le roi est devenu une sorte de figure de proue — pour unir le pays — mais le véritable organe décisionnaire était constitué des contribuables. C’est véritablement ce qui a jeté les bases de ce que nous considérons aujourd’hui comme la démocratie moderne, fondée sur ce principe : pas d’imposition sans représentation.
Bien sûr, les idées ont joué un rôle important. Des penseurs comme John Locke ont abordé la question de la légitimité des gouvernements, et il a apporté une autre idée majeure : un gouvernement légitime et juste repose sur le consentement des gouvernés. Par une étrange coïncidence, tant l’idée « pas d’imposition sans représentation » que celle d’un gouvernement reposant sur le consentement des gouvernés se retrouvent dans un texte appelé la Déclaration d’indépendance, rédigée par Thomas Jefferson, qui était un disciple proche de John Locke. Il existe un lien direct qui relie toutes ces différentes évolutions à la démocratie américaine.
Mounk : Donc, en gros, je pense que nous en sommes maintenant à la fin du premier tome de cet ouvrage en deux tomes. Le deuxième tome, comme je l’ai brièvement mentionné tout à l’heure, est consacré à la question de savoir comment parvenir au modèle danois. J’ai lu — vous me corrigerez si je me trompe — que vous aviez en fait emprunté cette expression à Lant Pritchett, qui était l’invité du podcast il y a quelque temps. Elle trouve en quelque sorte son origine dans un paradoxe : ce que la Banque mondiale, l’USAID et toutes ces institutions de développement tentent de faire, c’est d’aider l’Irak, l’Afghanistan, la Somalie et bien d’autres pays du monde à « devenir comme le Danemark ». Mais ce n’est pas comme si le Danemark avait réellement mis en œuvre un programme de la Banque mondiale sur la manière de construire les institutions fondamentales que vous visez. Alors, comment le Danemark en est-il venu à devenir le Danemark, et dans quelle mesure est-il utile pour nous de le savoir, puisque nous ne pourrons pas parcourir à toute vitesse les différentes étapes de l’histoire danoise qui ont conduit le pays là où il est aujourd’hui ?
Fukuyama : Eh bien, personne ne va reproduire cette histoire. Il y a toutes sortes de faits historiques contingents. Par exemple, la Réforme protestante s’est avérée très importante, car les protestants estimaient que chaque individu devait pouvoir lire la Bible et entretenir un lien direct avec Dieu — on n’aviez pas besoin d’un prêtre pour servir d’intermédiaire dans votre relation avec Dieu. Cela signifiait que les protestants consacraient beaucoup de temps et d’efforts à former les paysans à lire le catéchisme. Grâce à cette alphabétisation, lorsque l’économie a atteint un stade où il était possible de commencer à exporter ses excédents de céréales, la Scandinavie disposait d’une paysannerie tout entière assez bien éduquée et capable d’adopter ces méthodes modernes — alors qu’en Europe de l’Est voisine, et notamment en Russie, on trouvait une population paysanne totalement analphabète et sans instruction, qui ne pouvait qu’être exploitée par ses seigneurs.
Il y a donc de nombreux facteurs qui entrent en jeu dans l’histoire spécifique du Danemark. Mais en fin de compte, je pense que tout revient à cette question de survie face à la concurrence, car sans État moderne, on ne peut pas vraiment faire la guerre, on ne peut pas se défendre. Puis, à l’ère moderne, si l’on ne dispose pas d’un État de droit, si l’on ne dispose pas de droits de propriété, si l’on ne peut pas faire respecter les contrats, on ne peut pas avoir d’économie moderne. Je pense donc qu’il existait ces incitations générales à la modernisation de l’État, et qu’elles ont agi différemment selon les sociétés, mais qu’elles ont réellement poussé tout le monde dans cette direction.
Mounk : Mais ces incitations, en gros, existent partout. Évidemment, cela dépend du niveau de développement de vos voisins : si vos voisins sont plus développés, vous devez suivre le rythme pour pouvoir rivaliser ; si vos voisins sont moins développés, la pression sur vous est peut-être moindre. Mais en gros, il y a d’énormes avantages à disposer du meilleur État de droit, de la meilleure capacité à percevoir des impôts, de l’armée la plus professionnelle, et de toutes ces autres choses, ainsi que de la plus grande économie, ce qui est le facteur clé pour faire progresser la sophistication de vos armes et de vos capacités offensives. Ces incitations existaient partout. Pourtant, on aboutit à un pays comme le Danemark — pour reprendre votre métaphore — parce qu’il est prospère, démocratique, raisonnablement bien gouverné, doté d’un État de droit et de toutes ces choses-là, tandis que de nombreuses régions du monde s’en sortent manifestement beaucoup moins bien. Alors, qu’est-ce qui explique l’émergence de cet ensemble de caractéristiques dans certains endroits et pas dans d’autres ?
Fukuyama : Eh bien, c’est là que le caractère continggent de l’histoire entre en jeu. Par exemple, on a beaucoup parlé du climat et de la géographie : les États les plus prospères se sont en effet développés dans des régions fertiles, des vallées alluviales comme celle du Nil, le delta du Tigre et de l’Euphrate, etc. Mais ils devaient également être limités par la géographie physique, afin que les paysans et les esclaves ne puissent pas simplement s’enfuir et échapper au contrôle de l’État.
Il existe toute une littérature sur l’esclavage dans l’hémisphère occidental et sur le rôle de l’agriculture de plantation : dans le Sud, dans les Caraïbes, on cultivait beaucoup de canne à sucre, et la canne à sucre est une culture qui peut être produite à l’échelle industrielle grâce au travail des esclaves. Dans le nord des États-Unis, les conditions n’étaient pas propices à la culture du sucre ni à celles d’autres cultures de plantation — on y trouvait plutôt beaucoup d’agriculture familiale, où chaque famille disposait simplement d’une parcelle, ce qui suffisait à subvenir à ses besoins et à produire un excédent dans de bonnes conditions. C’est pourquoi l’esclavage s’est imposé comme une institution majeure dans le nord-est du Brésil, dans les Caraïbes et dans le Sud des États-Unis : ce commerce triangulaire qui amenait des esclaves d’Afrique, puis renvoyait du rhum et du sucre vers l’Europe. Encore une fois, ce ne sont là que des facteurs économiques, climatiques et géographiques qui expliquent l’essor de cette institution particulière dans cette partie du monde.
Mais les idées ont également joué un rôle. L’une des petites anecdotes que j’aime raconter est une comparaison entre l’Argentine et les États-Unis. Sur le plan climatique, l’Argentine ressemble beaucoup aux États-Unis : un climat tempéré, très propice à toutes sortes d’activités agricoles. Dans les années 1860, les États-Unis étaient déchirés par la guerre civile, mais ce sont les républicains qui l’ont emporté, et ils ont pris plusieurs mesures. Ils ont adopté une loi appelée « Homestead Act », qui reposait sur une idée démocratique : il y avait toutes ces terres inoccupées dans l’Ouest, on voulait les coloniser, mais on ne voulait pas concentrer le pouvoir ; on a donc attribué quarante acres et une mule à chaque famille. L’État a en effet encouragé le développement de l’agriculture familiale dans l’Ouest américain.
En Argentine, dans les années 1860, un dictateur du nom de Rosas — Manuel de Rosas — s’est illustré dans la province de Buenos Aires ; il a fait exactement le contraire. Il a déclaré : « Non, nous devons avoir de grandes exploitations agricoles ; j’ai beaucoup d’amis riches, et je vais leur donner ces immenses haciendas, s’étendant sur des milliers d’acres, et une seule famille les contrôlera. Malgré les similitudes climatiques et géographiques entre ces deux pays, l’Argentine s’est retrouvée avec une élite agraire fortement concentrée qui est ensuite devenue l’un des obstacles conservateurs à la démocratisation. Aux États-Unis, il y avait beaucoup d’exploitations familiales et des gens tenaces, indépendants et autonomes, ce qui a considérablement favorisé l’émergence de la démocratie dans ce pays.
C’est donc une façon un peu alambiquée de dire que je ne peux pas vous donner d’explication claire sur les raisons pour lesquelles certaines institutions fonctionnent mieux dans certains pays. Il s’agit simplement d’un mélange très complexe de tous ces différents facteurs environnementaux, culturels et idéologiques qui, parfois, se combinent.
Mounk : Permettez-moi de mettre en évidence une similitude et un contraste avec une autre tentative d’expliquer certains de ces mêmes phénomènes. Il existe un ouvrage célèbre intitulé Why Nations Fail, de Daron Acemoglu et James Robinson, qui tente d’aborder une question légèrement différente. Il traite principalement de la prospérité économique plutôt que des dimensions politiques sur lesquelles vous vous concentrez principalement, mais il est évident que ces aspects sont liés et, dans une certaine mesure, se recoupent. Ils pourraient mettre en avant certains des mêmes exemples que vous avez cités et affirmer que les institutions fondatrices de certains pays ou régions sont particulièrement importantes — ainsi, si le climat se prête à l’instauration de certaines formes d’esclavage, cela conduira à un ensemble d’institutions extractives qui ne seront pas très propices à la croissance économique à long . Lorsque vous évoquiez les raisons climatiques qui ont conduit au commerce triangulaire et ainsi de suite, cela semblait tout à fait compatible avec le récit d’Acemoglu et Robinson. Mais ensuite, lorsque vous affirmez que les idées comptent vraiment, tout comme le hasard — que l’Argentine aurait pu adopter le Homestead Act, et peut-être, si la Guerre de Sécession avait pris une autre tournure, si Abraham Lincoln avait été un homme moins intègre qu’il ne l’était, les États-Unis auraient pu tout simplement céder la majeure partie des terres de l’Ouest à quelques grands oligarques, et les choses auraient pu se passer très différemment — cela commence peut-être, d’une certaine manière, à les contredire. Aidez-nous à situer votre grande vision historique par rapport à la leur.
Fukuyama : J’ai eu des relations quelque peu conflictuelles, notamment avec Daron Acemoglu. J’ai rédigé une critique très négative de Why Nations Fail dès sa parution, ce qui l’a vraiment mis en colère, et nous avons eu un échange. Mais je dirais qu’il y a certains aspects de leur récit qu’ils ne prennent pas au sérieux. Les idées en font partie : l’idéologie façonne les préférences des gens et explique pourquoi certaines nations, comme dans le cas du Homestead Act, prennent des décisions qui orientent les droits de propriété immobilière dans une certaine direction.
L’autre problème général que je trouve à leur explication, c’est qu’elle est très centrée sur les élites. Ils ont écrit un ouvrage sur les inégalités où tout tourne autour des élites propriétaires et de la manière dont elles interagissent entre elles. Ils ne proposent pas de sociologie qui aborde l’organisation et les mouvements populaires — ces mouvements politiques issus, par exemple, de la modernisation économique. C’est pourtant véritablement l’histoire du XIXe siècle en Europe et du XXe siècle en Asie, où l’on assiste à des changements technologiques qui créent des emplois, ce qui conduit ensuite à l’organisation des travailleurs, à la formation de syndicats et à une poussée en faveur de la démocratie. Ce genre de processus est largement absent de leur récit du développement historique.
C’est pour cette raison, je pense — ils ont publié un ouvrage intitulé The Narrow Corridor qui affirme en effet qu’il y a tellement de facteurs aléatoires en jeu que c’est simplement une question de chance si certains pays ont fini par s’enrichir. Je ne suis pas sûr d’être d’accord avec cela, car il me semble, tout d’abord, qu’il y a beaucoup d’apprentissage social : une partie du monde constate qu’une initiative réussit, l’imite, puis connaît à son tour le succès. Je pense qu’il existe des impératifs plus larges qui poussent les pays vers le développement d’institutions, et que cela relève un peu moins du hasard qu’ils ne le pensent.Dans la suite de cette conversation, Yascha et Francis abordent les défis de la construction de l’État, les raisons pour lesquelles les États-Unis risquent de retomber dans un système patrimonialiste, et la manière de réformer la fonction publique. Cette partie de la conversation est réservée aux abonnés payants……Merci de soutenir notre mission en faisant partie de ce cercle !
Mounk : C’est très intéressant. Vous avez dit au début de cette conversation que l’une des raisons pour lesquelles vous vous êtes lancé dans ce projet titanesque était d’essayer de cerner la difficulté de la construction de l’État en Afghanistan, ainsi que celle de parvenir à un ordre d’après-guerre stable en Irak. Quels enseignements avez-vous tirés de cette histoire approfondie pour ces pays ? Y a-t-il des leçons que nous pouvons en tirer ? Si vous écoutez ceci en Irak ou en Afghanistan et que vous vous demandez : « Comment pouvons-nous parvenir au niveau du Danemark ? » — y a-t-il des mesures concrètes que l’on peut mettre en œuvre, ou la leçon est-elle simplement que ce processus historique est si complexe, si long, si aléatoire, que tenter de l’accélérer par l’action humaine n’est en réalité qu’une entreprise vaine ?
Fukuyama : Gordon Brown raconte cette petite anecdote très amusante dans laquelle il dit que l’État de droit est extrêmement important et difficile à mettre en œuvre, surtout au cours des mille premières années. Je pense que c’est en quelque sorte aussi mon point de vue.
Mounk : Il y a une boutade à propos de votre université, Frank, qui va un peu dans le même sens : son fondateur, celui qui a fourni l’essentiel des fonds, serait allé voir les présidents de Harvard, de Princeton, de Yale et d’autres universités pour leur demander : « Comment puis-je fonder une excellente université en Occident ? » Ils lui auraient répondu : « Eh bien, il vous faut cent millions de dollars et cent ans. »
Fukuyama : Ma conclusion finale est donc que la construction d’un État est très difficile, et qu’elle court constamment le risque de reculer et de connaître ce que j’appelle une « repatrimonialisation ». Un État prémoderne est patrimonial, et les États modernes sont en quelque sorte contre nature, car les gens ont naturellement envie d’aider leurs amis et leur famille — ils ne veulent pas embaucher l’étranger le plus compétent, l’inconnu. On observe donc ce schéma récurrent : des sociétés créent des États modernes, puis font marche arrière. C’est le cas en Chine, en France, et dans l’Empire ottoman. Je pense que cela nous arrive aux États-Unis en ce moment même, car qui dirige l’administration Trump ? Ce sont les amis et la famille de Donald Trump.
Je pense donc que cela implique plusieurs choses. Tout d’abord, le processus initial consistant à « parvenir au Danemark » est difficile — ce n’est pas quelque chose que des personnes extérieures peuvent accomplir facilement. Il faut que les forces politiques et les idées appropriées prévalent au sein même de la société ; celle-ci doit ressentir les incitations qui conduisent à la formation et à la modernisation de l’État, sinon cela ne tiendra pas. Par conséquent, nous devrions faire preuve d’une grande prudence dans nos efforts visant à construire des États dans des pays que nous ne comprenons pas très bien.
Mounk : Donc, dans un certain sens, le but de ces livres n’est pas de fournir un mode d’emploi — il s’agit d’une justification historique approfondie expliquant pourquoi la tentative de le faire est en soi, dans de nombreuses circonstances, insensée.
Fukuyama : Oui, c’est exact. Cela nous amène à la dernière partie de cette histoire, à savoir les États-Unis eux-mêmes, car les Américains, je pense, ont tendance à se dire : « Nous nous sommes modernisés, nous sommes le pays le plus moderne du monde. » Mais je pense que l’Amérique elle-même est soumise à ces mêmes forces de décadence politique qui ont frappé toutes ces autres civilisations, et nous, les Américains, ne devrions pas considérer l’État moderne comme acquis. À certains égards, nous n’avons jamais eu un État aussi moderne que celui d’autres démocraties riches — l’Allemagne, la France, le Japon, etc. Même cet État moderne est aujourd’hui menacé et en passe d’être rapidement démantelé par l’administration actuelle.
Mounk : Vous avez fait preuve d’une grande clairvoyance à ce sujet, car c’est un thème majeur de ces ouvrages, publiés bien avant l’arrivée au pouvoir de Donald Trump, et qui, de toute évidence, semblent aujourd’hui expliquer en grande partie ce qui se passe actuellement. Commencez par m’expliquer en quoi, à certains égards, l’État américain était moins moderne que les États européens. Pour ne citer qu’un exemple : je suis toujours frappé par le contraste entre le nombre de personnes qu’un ministre britannique de haut rang peut nommer. Si je comprends bien, il peut nommer directement deux personnes, deux conseillers spéciaux, dont l’un s’occupe généralement des médias et l’autre du programme politique, en veillant à ce que les priorités politiques soient relayées au sein de l’administration. Ainsi, lorsqu’il y a un changement de Premier ministre — même pas seulement au sein d’un même parti politique, comme cela vient de se produire en Grande-Bretagne, mais entre différents partis politiques —, une vingtaine ou une trentaine de personnes au sommet de l’État changent de poste. Aux États-Unis, ce sont des milliers et des milliers de personnes qui changent de poste. Cela signifie-t-il que le gouvernement américain est, en ce sens, plus patrimonial que le gouvernement britannique ? Ou lorsque vous faites cette remarque selon laquelle, à certains égards, l’État américain est moins moderne, qu’entendez-vous par là ?
Fukuyama : Non, c’est tout à fait exact. L’un des récits que je relate dans le deuxième volume porte sur les efforts de réforme de l’État qui ont été entrepris en France, en Allemagne et dans divers pays européens. Cela s’est produit aux États-Unis aussi, mais plus tard, bien plus tard : on n’est pas vraiment parvenu à un État moderne avant l’adoption de la loi Pendleton en 1883, qui a créé, pour la première fois, une fonction publique fondée sur le mérite.
Mais ici, je pense que la modernisation de l’État et la démocratie étaient en contradiction l’une avec l’autre, car les Américains, pour la plupart, ne voulaient pas d’un État moderne — ils craignaient bien davantage que l’État ne devienne trop puissant et trop tyrannique, et ils ne voulaient pas renoncer à leur pouvoir de nommer leurs amis et leurs proches au sein de la fonction publique. Ainsi, même après l’adoption de la loi Pendleton, le nombre de fonctionnaires fédéraux effectivement recrutés au mérite est toujours resté très faible, car cela ne se produisait que lorsque l’un des deux partis, les démocrates ou les républicains, perdait une élection et tentait de garantir les postes de ses partisans au sein de la fonction publique. Il a fallu attendre la Première Guerre mondiale pour parvenir à une situation où peut-être cinquante ou soixante pour cent des fonctionnaires étaient effectivement nommés selon un système fondé sur le mérite, plutôt que par le biais du clientélisme.
Aujourd’hui, nous comptons environ quatre à cinq mille fonctionnaires dits de « catégorie C » qui sont des nominations politiques. Comme vous l’avez souligné, en Grande-Bretagne, en Allemagne, au Japon et en Corée, ce nombre se compte peut-être en dizaines. Nous recourons donc toujours au clientélisme politique, et l’administration Trump est actuellement sur le point de promulguer un nouveau décret présidentiel qui créera ce qu’on appelle la « catégorie P/C », ce qui reviendrait en substance à nous ramener à la période antérieure à la loi Pendleton. Tout le monde deviendrait alors un fonctionnaire nommé pour des raisons politiques, jusqu’au receveur des postes local, et cela redonnerait à un parti politique la possibilité d’attribuer des postes de manière totalement discrétionnaire. C’est à cela que ressemble la « repatrimonialisation ».
Mounk : C’est évidemment une préoccupation très sérieuse, et ce non seulement en raison de la corruption qui sévit actuellement au sein de la deuxième administration Trump, mais aussi parce que cela pourrait remodeler la bureaucratie américaine de manière plus durable. Je me demande notamment comment on peut mettre un terme à la « repatrimonialisation ». Évidemment, si, par exemple, l’administration y parvenait — je ne sais pas si c’est probable au cours des deux prochaines années, mais admettons qu’elle réussisse à faire adopter ce nouveau programme et qu’elle licencie effectivement un nombre considérable parmi les millions de fonctionnaires que nous comptons au niveau fédéral aux États-Unis, pour ensuite nommer à leur place ses propres partisans —, que devrait faire alors le prochain gouvernement ? Devrait-il licencier toutes ces personnes nouvellement nommées et les remplacer par ses propres collaborateurs, qui pourraient en réalité être plus méritocratiques, posséder de meilleurs diplômes, etc. ? Mais alors, on ne ferait que perpétuer la norme selon laquelle chaque nouveau gouvernement remplace l’équipe précédente. Ou bien faut-il les laisser en place, en se disant : bon, voilà, on ne s’embête plus avec ça », mais on se retrouve alors avec un groupe de personnes qui ne sont peut-être pas qualifiées et qui sont des apparatchiks partisans continuant à occuper leurs fonctions ? C’est évidemment un défi auquel sont confrontés les gouvernements actuels en Pologne, en Hongrie et ailleurs, et c’est une question à laquelle, je pense, une nouvelle administration démocrate à différents niveaux devra peut-être faire face en 2029 et par la suite. Comment pensez-vous gérer cela sans aggraver le problème de la « repatrimonialisation » ?
Fukuyama : Eh bien, je pense qu’il y a un vaste programme de réformes à mettre en œuvre, car même avant Donald Trump et toute sa campagne contre l’« État profond », la bureaucratie américaine n’était pas en bonne santé — elle ne fonctionnait pas correctement. D’une certaine manière, le problème tenait à une protection un peu trop excessive. Il était devenu extrêmement difficile de licencier un fonctionnaire fédéral pour incompétence ou mauvaise conduite, car de nombreuses protections avaient été ajoutées au fil des ans.
Je pense donc qu’une nouvelle administration qui souhaiterait réellement se concentrer sur la performance de l’État, le rendre plus efficace et obtenir de meilleurs résultats, ne devrait pas chercher à rétablir l’ancien système, à revenir à l’ancien statu quo. Entre autres choses, nous avons des syndicats du secteur public très puissants qui se sont opposés à toute tentative d’appliquer réellement les principes du mérite dans la gestion du personnel, et leur influence était très forte au sein du Parti démocrate. C’est l’une des raisons pour lesquelles les démocrates, lorsqu’ils étaient au pouvoir sous Obama ou Biden, n’ont en réalité jamais tenté ce qui était, à mon sens, une réforme nécessaire de la bureaucratie.
Ce que cela implique est donc assez compliqué. J’ai créé il y a quelques années un groupe appelé « Reform for Results » afin d’essayer de se projeter dans l’avenir et de définir à quoi ressemblerait un gouvernement américain efficace. Curieusement, à mon avis, ce qu’il faut faire, c’est accorder davantage de latitude et d’autorité à nos fonctionnaires que ce n’est le cas actuellement.
Mounk : C’est l’un de vos thèmes de prédilection, j’allais donc vous poser des questions à ce sujet. Expliquez-moi cela, car je suis convaincu par votre argument, mais cela va à l’encontre de l’intuition. Vous nous avez expliqué à quel point la menace de la « repatrimonialisation » est dangereuse, et l’un des scénarios possibles est le suivant : je suis l’un des milliers de responsables nommés à des postes politiques, ou bien je suis fonctionnaire de carrière, et je vais attribuer un beau contrat à mon neveu. Je vais le rendre très généreux, et ainsi mon neveu réalisera d’énormes bénéfices — peut-être que je le fais simplement parce que j’aime mon neveu, ou peut-être que je le fais parce que j’espère que mon neveu me reversera ensuite une petite partie de ces bénéfices. Or, si nous voulons éviter cela, il semble que la mise en place d’une multitude de règles soit un moyen d’y parvenir : s’assurer qu’il faille déclarer si une personne impliquée dans l’entreprise à laquelle on attribue un contrat est liée à soi de quelque manière que ce soit, s’assurer que, lorsqu’on achète quelque chose à quelqu’un, il existe une procédure publique permettant aux gens de proposer leurs services. De cette manière, il est possible de constater, par exemple, que cette offre est deux fois plus chère que celles des autres soumissionnaires, et qu’il n’y a aucune raison évidente pour laquelle vous auriez dû payer autant plus — il est donc évident qu’il y a là un cas de corruption. On peut voir, et on le voit effectivement, comment, au fil du temps, toutes ces règles se sont accumulées précisément dans le cadre de la lutte contre le patrimonialisme. Alors pourquoi n’est-ce pas, en réalité, la bonne solution pour tenir le patrimonialisme à distance ?
Fukuyama : Eh bien, le fait est que nous n’avons pas à choisir entre « des règles » et « pas de règles » : nous avons le choix entre des règles raisonnables et des règles complètement hors de contrôle. Pour vous donner un exemple de ce dernier cas : il y a eu cette affaire à San Francisco il y a quelques années, où l’on a tenté de construire des toilettes publiques. Il ne s’agissait pas de toilettes avec plusieurs cabines, mais d’une seule cabine, qui a coûté 1,9 million de dollars. L’affaire a fait la une de l’actualité nationale en tant que scandale majeur ; le procureur général de la ville a donc mené une enquête, et il s’est avéré que pour construire cette unique cabine à San Francisco, il fallait obtenir l’autorisation de dix-huit commissions indépendantes différentes, puis se plier à toute une série de règles de passation de marchés qui, au départ, partaient toutes d’une bonne intention.
Il en va de même pour les règles environnementales : elles sont tout simplement trop nombreuses. Si vous êtes une agence fédérale souhaitant acheter du nouveau mobilier de bureau, vous devez vous conformer à ce qu’on appelle le « Federal Acquisition Regulations », qui comprend des centaines et des centaines de pages de règles détaillées sur la manière d’acheter un bureau. Je pense qu’ici, nous avons en réalité trop de lois, trop d’État de droit. Vous pouvez contester la décision : imaginons que vous attribuiez le marché à une entreprise que vous jugez compétente ; ses prix sont un peu plus élevés, mais la qualité est supérieure. Le soumissionnaire écarté peut alors saisir les tribunaux pour contester cette décision, et s’il perd en appel, il peut interjeter appel devant une instance supérieure. Au final, il vous faut cinq ou six ans simplement pour acheter votre bureau.
Il ne fait donc aucun doute que des règles sont nécessaires : le gouvernement doit être contrôlé, il doit rester intègre, et il doit rendre des comptes. Mais nous avons accumulé une telle montagne de règles que cela devient un obstacle à une gouvernance efficace. En fin de compte, c’est là un grand débat qui fait actuellement l’objet de discussions : le rôle du gouvernement est-il de respecter scrupuleusement les procédures, ou bien d’obtenir concrètement des résultats pour les citoyens ? Si les procédures sont si nombreuses qu’elles empêchent d’aboutir à des résultats, c’est que quelque chose ne va pas dans ce système. La majeure partie de l’énergie alternative aux États-Unis est produite dans ces deux États farouchement républicains, le Texas et l’Oklahoma : ils disposent de centaines de miles de parcs éoliens, car ils ne sont pas soumis aux mêmes règles d’autorisation que la Californie.
Mounk : La Californie accorde bien plus de subventions aux énergies renouvelables et fait preuve d’une volonté politique bien plus forte pour les mettre en œuvre. Mais au final, ce sont les États les plus neutres sur le plan idéologique, voire opposés aux énergies renouvelables, qui les développent, car c’est là-bas qu’il est réellement possible de construire ces installations.
Fukuyama : Certes, il est très difficile de construire ces installations en Californie, mais l’obstacle actuel réside dans la mise en place de lignes de transport d’électricité entre le Texas et la Californie. C’est un processus qui prend environ dix ans — il s’agit d’un ensemble incroyablement complexe d’obstacles politiques qui vous empêchent de le faire. Nous donnons à trop d’acteurs sociaux le pouvoir de bloquer ce qu’ils ne veulent pas, mais nous ne déléguons pas réellement le pouvoir de prendre des décisions. Franchement, la plupart des décisions politiques sont difficiles parce qu’il n’y a pas de consensus naturel sur le résultat. Mais dans un domaine comme les infrastructures publiques, la construction de ces lignes de transport d’électricité sert en fin de compte l’intérêt général, et la rapidité et l’efficacité avec lesquelles cette décision peut être prise auront également un impact sur le public. Si l’on veut lutter contre le réchauffement climatique, on a besoin d’énergies propres, et nous avons rendu cela très difficile en raison de cette profusion, essentiellement, de procédures et de règles. C’est là, je pense, que nous devons agir.
Mounk : Y a-t-il donc un pays qui réussit dans ce domaine ? Nous avons évoqué plus tôt la métaphore du Danemark. Les Danois eux-mêmes semblent assez mécontents de la manière dont leur pays a évolué ces dernières années — leur confiance dans les institutions n’est certes pas aussi faible que dans certains autres pays européens ou en Amérique du Nord, et ils ont en effet réussi à contenir le parti populiste d’extrême droite bien mieux que dans d’autres pays. Mais je ne suis pas sûr non plus que le Danemark soit encore tout à fait aussi « danois » qu’il y a vingt ans. Y a-t-il un modèle vers lequel nous devrions nous tourner, ou s’agit-il simplement de réinventer la roue au fur et à mesure ?
Fukuyama : Eh bien… le Danemark s’en sort toujours bien par rapport aux autres pays européens. Je pense que l’Europe est confrontée à un problème particulier : outre toutes les règles au niveau des États membres, il y a aussi la bureaucratie européenne à Bruxelles, avec l’acquis communautaire, qui ajoute toute une couche de règles à l’échelle européenne. C’est d’ailleurs l’une des sources du mécontentement populiste. À mon avis, l’une des raisons pour lesquelles nous avons Donald Trump, Elon Musk et certains de ces partis d’extrême droite, c’est qu’ils sont confrontés à ce même type d’État arrogant, libéral et excessivement procédurier qui leur rend très difficile la réalisation de choses pourtant assez simples.
Mais je pense qu’il existe des pays qui ont su s’affranchir de cela. Je conçois le monde dans son ensemble comme un continuum. À une extrémité, on trouve la Chine, qui construit très rapidement, mais qui ne dispose ni d’État de droit, ni de tous ces freins et contrepoids. À l’autre extrémité, à l’extrémité opposée du spectre, se trouve mon État d’origine, la Californie, où il y a tellement de règles qu’on ne peut plus rien faire. Je pense que ce qu’il nous faut, c’est évoluer — pas vers le milieu, et certainement pas vers l’extrémité chinoise — mais nous diriger un peu vers une rationalisation de nos processus décisionnels, afin de pouvoir réellement accomplir des choses et nous débarrasser des procédures inutiles. On n’a pas besoin de passer par dix-huit commissions indépendantes différentes pour construire des toilettes. Je ne suis même pas sûr qu’il faille s’adresser à une seule. Je pense que c’est le genre de programme de réforme que je considère comme essentiel pour les États-Unis, car sinon, on ne fera qu’avoir davantage de dirigeants autoritaires qui diront : « Jetons toutes les règles à la poubelle et laissez-moi prendre les décisions tout seul ». C’est exactement ce que nous avons avec Donald Trump.